ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

13 травня 2021 року 
м. Київ
справа № 640/12108/19
провадження № К/9901/2444/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до першого заступника директора Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради Яструбенка Олександра Васильовича, Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Калька Дмитра Олексійовича на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Федотова І. В., суддів: Коротких А. Ю., Сорочка Є. О.
І. Суть спору
1. У липні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до першого заступника директора Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради Яструбенка Олександра Васильовича, Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (далі - Департамент містобудування та архітектури) (Київської міської державної адміністрації (далі - КМДА) про визнання протиправними дій першого заступника директора Департаменту містобудування та архітектури Яструбенка О. В., які полягають у виконанні доручення від 11 березня 2019 року № К-4063 заступника голови КМДА Спасибка О. В.
2. В мотивування позову зазначає, що 05 липня 2018 року представник ОСОБА_1 звернувся до Департаменту містобудування та архітектури (КМДА) зі скаргою на дії суб`єкта владних повноважень відносно ОСОБА_1 .
В подальшому у зв`язку з невирішенням питання по суті 04 березня 2019 року представник ОСОБА_1 звернувся до профільного заступника голови КМДА Спасибка О. В. зі скаргою на дії Департаменту містобудування та архітектури.
Однак заступник голови КМДА Спасибко О. В. доручив розглядати скаргу директору Департаменту містобудування та архітектури Свистунову О. В.
Позивач стверджує, що в діях заступника голови КМДА Спасибка О. В. вбачаються очевидні порушення приписів частини четвертої статті 7 та частини першої статті 16 Закону України "Про звернення громадян", які виключають можливість розгляду скарги директором Департаменту містобудування та архітектури Свистуновим О. В., або його підлеглими.
Вважаючи, що відповідачами порушено право позивача на належний розгляд відповідного звернення, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про визнання вищевказаних дій протиправними.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 звернувся до директора Департаменту містобудування та архітектури (КМДА) Свистунова О. В. зі скаргою щодо протиправних дій Департаменту містобудування та архітектури відносно суб`єкта звернення - ОСОБА_1 .
4. 04 березня 2019 року представник позивача звернувся до заступника голови КМДА зі скаргою щодо протиправності дій Департаменту містобудування та архітектури, оскільки питання ОСОБА_1 не було вирішено по суті.
5. За результатом розгляду вказаної скарги, заступник голови КМДА Спасибко О. В. своїм дорученням від 11 березня 2019 року № К-4063 доручив розглядати скаргу ОСОБА_1 директору Департаменту містобудування та архітектури (КМДА) Свистунову О. В.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
6. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2020 року позов задоволено.
6.1. Визнано дії першого заступника директора Департаменту містобудування та архітектури (КМДА) Яструбенка О. В., які полягають у виконанні доручення заступника голови КМДА Спасибка О. В. від 11 березня 2019 року № К-4063 протиправними.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що заступником голови КМДА Спасибком О. В. порушено вимоги частини четвертої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» та безпідставно передано розгляд скарги позивача до директора Департаменту містобудування та архітектури Свистунова О. В .
8. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 23 жовтня 2020 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 червня 2020 року та ухвалив нове, яким в позові відмовив.
9. Ухвалюючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що 17 квітня 2019 року Департамент містобудування та архітектури підготував та направив заступнику голови КМДА Спасибку О. В. лист про те, що зустріч з уповноваженим представником позивача відбулася та, що відповідно до статті 16 Закону України «Про звернення громадян» у Департаменту містобудування та архітектури відсутні повноваження щодо розгляду скарги по суті. 
IV. Касаційне оскарження 
10. Представник позивача подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його постанову та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
11. У касаційній скарзі автор наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме стосовно застосування положень частин шостої та сьомої статті 9 Закону України «Про державну службу» у спорах щодо виконання суб`єктом владних повноважень доручень вищестоящого органу (посадової особи) про розгляд скарг, які стосуються цього ж суб`єкта владних повноважень за умови, коли по суті відповідь не надана, а розгляд відбувся.
12. Верховний Суд ухвалою від 16 березня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою представника ОСОБА_1 - адвоката Калько Дмитра Олексійовича на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
13. Представник Департаменту містобудування та архітектури подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
15. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
16. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Статтею 1 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
18. За змістом статті 3 Закону України «Про звернення громадян» під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
19. Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади, місцевого самоврядування та їх посадові особи, керівники та посадові особи підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, до повноважень яких належить розгляд заяв (клопотань), зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв (клопотань).
20. Приписами частин четвертої, п`ятої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» обумовлено, що якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об`єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п`яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз`ясненнями.
Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
21. Відповідно до пункту 8 частини першої статті 8 Закону України «Про державну службу» державний службовець зобов`язаний виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України. 
Згідно з частиною другою цієї ж статті Закону державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах, та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
22. Приписами частин шостої - восьмої статті 9 Закону України «Про державну службу» передбачено, що державний службовець у разі виникнення у нього сумніву щодо законності виданого керівником наказу (розпорядження), доручення повинен вимагати його письмового підтвердження, після отримання якого зобов`язаний виконати такий наказ (розпорядження), доручення. Одночасно з виконанням такого наказу (розпорядження), доручення державний службовець зобов`язаний у письмовій формі повідомити про нього керівника вищого рівня або орган вищого рівня. У такому разі державний службовець звільняється від відповідальності за виконання зазначеного наказу (розпорядження), доручення, якщо його буде визнано незаконним у встановленому законом порядку, крім випадків виконання явно злочинного наказу (розпорядження), доручення.
Якщо державний службовець виконав наказ (розпорядження), доручення, визнані у встановленому законом порядку незаконними, і не вчинив дій, зазначених у частині шостій цієї статті, він несе відповідальність за своє діяння відповідно до закону.
Керівник у разі отримання вимоги державного службовця про надання письмового підтвердження наказу (розпорядження), доручення зобов`язаний письмово підтвердити або скасувати відповідний наказ (розпорядження), доручення в одноденний строк. У разі неотримання письмового підтвердження у зазначений строк наказ (розпорядження), доручення вважається скасованим.
VI. Позиція Верховного Суду
23. Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що у разі письмового звернення осіб до суб`єкта владних повноважень зі зверненням, у якому порушені питання не входять до його повноважень, це звернення пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянин, який подав звернення.
24. При цьому у приписах частини четвертої статті 7 Закону України «Про звернення громадян» міститься імперативна норма, яка полягає у забороні направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.
25. Зі змісту спірних правовідносин, що склались у цій справі вбачається, що позивач звернувся до заступника голови КМДА зі скаргою щодо протиправності дій Департаменту містобудування та архітектури (КМДА), за результатами розгляду якої заступник голови КМДА Спасибко О. В. своїм дорученням від 11 березня 2019 року № К-4063 доручив директору Департаменту містобудування та архітектури (КМДА) Свистунову О. В. розглядати скаргу та відповідно до частин другої, п`ятої статті 18 Закону України «Про звернення громадян» надати ОСОБА_1 та його представнику Кальку Д. О. можливість бути присутнім при розгляді звернення та перевірці викладених у зверненні фактів.
26. На наведене звернення 02 квітня 2019 року директором Департаменту містобудування та архітектури надіслано лист № 055-3851, в якому позивача та його представника повідомлено, що за дорученням заступника голови КМДА від 11 березня 2019 року № К-4063 у Департаменті містобудування та архітектури розглядається скарга вказаних заявників від 04 березня 2019 року щодо проведення службового розслідування з приводу дій працівників Департаменту містобудування та архітектури під час розгляду звернень про погодження технічної документації із землеустрою та запрошено позивача разом з його уповноваженим представником до розгляду зазначеної скарги.
27. Слід зауважити, що органи, до яких направлено звернення, зобов`язані об`єктивно і вчасно розглядати їх, перевіряти викладені в них факти, приймати рішення відповідно до чинного законодавства і забезпечувати їх виконання, повідомляти громадян про наслідки розгляду заяв. 
28. При цьому звернення повинні бути розглянуті органом, який отримав ці заяви і до компетенції якого входить вирішення порушених у зверненні питань, за підписом керівника або особи, яка виконує його обов`язки.
29. Встановивши обставини справи, суд першої інстанції зазначив, що 05 квітня 2019 року під час проведення особистого прийому представника позивача першим заступником директора Департаменту містобудування та архітектури (КМДА) Яструбенком О. В., останньому повідомлено про факт вчинення заступником голови КМДА Спасибком О. В. порушення частини четвертої статті 7 Закону України «Про звернення громадян».
30. Своєю чергою, ухвалюючи своє рішення, апеляційний суд дійшов висновку, що запрошення позивача та його представника до участі в розгляді питань поставлених ними у зверненні, жодним чином не вказує на розгляд Департаментом містобудування та архітектури звернення та не свідчить про виконання доручення від 11 березня 2019 року № К-4063.
31. Разом з цим суд апеляційної інстанції вказав, що 17 квітня 2019 року Департамент містобудування та архітектури підготував та направив заступнику голови КМДА Спасибку О. В. лист про те, що зустріч з уповноваженим представником позивача відбулася та, що відповідно до статті 16 Закону України «Про звернення громадян» Департамент містобудування та архітектури позбавлений повноважень щодо розгляду скарги по суті.
32. З огляду на вказане Шостий апеляційний адміністративний суд скасував рішення суду першої інстанції та ухвалив нове.
33. При цьому як вбачається з матеріалів справи, такого висновку стосовно направлення до заступника голови КМДА Спасибку О. В. листа від 17 квітня 2019 року суд апеляційної інстанції встановив із апеляційної скарги, в якій суб`єкт владних повноважень вказав саме таку інформацію. 
34. Водночас, у справі відсутня копія вказаного листа Департаменту містобудування та архітектури від 17 квітня 2019 року.
35. Отже, без дослідження і з`ясування наведених вище обставин ухвалене у справі рішення суду апеляційної інстанції не можна вважати законним та обґрунтованим, оскільки встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися позовні вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
36. З огляду на приписи статті 242 КАС України обґрунтованим визнається судове рішення, в якому повно відображені обставини, що мають значення для справи чи для вирішення певного процесуального питання, висновки суду про встановлені обставини є вичерпними, відповідають дійсності і підтверджуються належними і допустимими доказами.
37. Це означає, що судове рішення має міститись пояснення (мотиви), чому суд вважає ту чи іншу обставину доведеною або не доведеною, чому суд врахував одні докази, але не взяв до уваги інших доказів, чому обрав ту чи іншу норму права (закону), а також чому застосував чи не застосував встановлений нею той чи інший правовий наслідок. Кожен доречний і важливий аргумент особи, яка бере участь у справі, повинен бути проаналізований і одержати відповідь суду.
38. Викладене в сукупності дає підстави для висновку про недотримання судом апеляційної інстанції принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час дослідження зібраних у справі доказів, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
39. Своєю чергою, суд касаційної інстанції в силу положень статті 341 КАС України обмежений у праві додаткової перевірки зібраних у справі доказів.
40. Таким чином, зважаючи на приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню із направленням справи на новий судовий розгляд до суду апеляційної інстанції.
41. Суду під час нового розгляду необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку заявленим позовним вимогам крізь призму частини другої статті 2 КАС України та з урахуванням установленого статтею 6 цього Кодексу принципу верховенства права.
VII. Судові витрати
42. Оскільки справа повертається на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат у порядку статті 139 КАС України не вирішується.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд  

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Калька Дмитра Олексійовича задовольнити частково.
2.          Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2020 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до цього ж суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич
                                                                                                                        Н. В. Шевцова