ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2021 року 
м. Київ
справа №160/8464/18
адміністративне провадження №К/9901/32349/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області (далі - ГУ Держпраці) на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року (прийняте судом у складі судді Неклеса О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Добродняк І.Ю., суддів: Бишевської Н.А., Семененка Я.В.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до ГУ Держпраці про визнання протиправними та скасування наказу і постанови,   -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2018 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ ГУ Держпраці №   846-І від 05 жовтня 2018   року «Про призначення інспекційного відвідування»;
- визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці №  ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677 від 01 листопада 2018 року про накладення штрафу уповноваженими особами на ФОП ОСОБА_1 у сумі 372  300 грн.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 26 лютого 2019    року позов задовольнив частково.
Визнав протиправною та скасував постанову ГУ Держпраці №ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677 від 01 листопада 2018 року про накладення штрафу уповноваженими особами на ФОП ОСОБА_1 у частині суми штрафу 361  131,00 грн.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції, виходив із того, що наказ ГУ Держпраці № 846-І від 05 жовтня 2018 року про проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 та направлення від 16 жовтня 2018 року № 367 видані на підставі інформації Головного управління Пенсійного фонду України у Дніпропетровській області, тому у відповідача були законні підстави для прийняття спірного наказу №   846-І від 05 жовтня 2018 року та проведення інспекційного відвідування позивача з питання виявлення фактів використання праці неоформлених працівників та порушення Закону України «Про оплату праці». Судом за встановлених у справі обставин також зроблений висновок, що відсутність позивача за адресою проживання (зазначеною в ЄДР) є створенням перешкод у проведенні інспекційного відвідування в розумінні Порядку № 295 .
По суті прийнятої відповідачем постанови №   ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677 від 01  листопада 2018 року судом встановлено, що позивача притягнуто до відповідальності за недопущення посадових осіб до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, при цьому відповідачем невірно застосовано абзац 7 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), тоді як належало застосувати абзац шостий частини другої статті 265 КЗпП, внаслідок чого суд першої інстанції дійшов висновку, що в даному випадку сума штрафу повинна була становити 3 х 3723,00 грн = 111   69,00 грн, де: 3 - коефіцієнт (трикратний розмір); 3723,00 грн - мінімальна заробітна плата з 1 січня 2018 року (у місячному розмірі) відповідно до Закону України «Про Державний бюджет України на 2018 рік» від 07 грудня 2017 року № 2246-VIII.
Третій апеляційний адміністративний суд постановою від 25 червня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове рішення про часткове задоволення позову.
Визнав протиправним та скасував постанову ГУ Держпраці №ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677 від 01 листопада 2018 року про накладення штрафу на ФОП ОСОБА_1 в сумі 372  300 грн.
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції на постановляючи нове - про часткове задоволення позову, суд апеляційної інстанції погодився із рішенням суду першої інстанції про те, що в спірному випадку мало місце створення позивачем перешкод у проведенні інспекційного відвідування, що призвело до неможливості такого відвідування. Разом з тим, апеляційний суд вважає помилковим висновок відповідача, що вказані дії позивача підпадають під обставини, що є підставою для притягнення до відповідальності відповідно до абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП, оскільки диспозиція цієї правової норми передбачає наявність відповідних дій при проведенні перевірки, а, як встановлено вище, перевірка (інспекційне відвідування) не відбулась.
Таким чином, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що відсутні підстави для притягнення позивача до відповідальності у вигляді штрафу у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, тому постанова №ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677 від 01  листопада 2018 року є протиправною, підлягає скасуванню.
Суд першої інстанції, встановивши факт протиправності оскаржуваної постанови, одночасно дійшов висновку, що в даному випадку сума штрафу має бути визначена у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, як це передбачено абзацом 6 частини другої статті 265 КЗпП.
Апеляційний суд вважає такий висновок суду помилковим, таким, що зроблений судом поза межами наданих йому Кодексом адміністративного судочинства України повноважень, оскільки в ході розгляду спору щодо оскарження рішень суб`єкта владних повноважень суд не наділений правом перекваліфікувати визначені суб`єктом владних повноважень дії особи при притягненні цієї особи до відповідальності і приймати інше рішення, підміняючи таким чином відповідний орган, повноважний приймати певні рішення.       
Короткий зміст вимог касаційної скарги
21 листопада 2019 року ГУ Держпраці звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить рішення суду першої інстанції (у частині задоволення позовних вимог) та постанову суду апеляційної інстанції скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
У скарзі зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що дії позивача не тягнуть за собою відповідальність передбачену, саме абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП.
Встановивши факт протиправності оскаржуваної постанови, суд першої інстанції одночасно дійшов висновку, що в даному випадку сума штрафу має бути визначена у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, як то передбачено абзацом 6 частини другої статті 265 КЗпП.
І далі, суд апеляційної інстанції робить необґрунтоване твердження, що такий висновок суду першої інстанції є помилковим, таким, що зроблений судом поза межами наданих йому Кодексом адміністративного судочинства України повноважень, оскільки в ході розгляду спору щодо оскарження рішень суб`єкта владних повноважень суд не наділений правом перекваліфікувати визначені суб`єктом владних повноважень дії особи при притягненні цієї особи до відповідальності і приймати інше рішення, підміняючи таким чином відповідний орган, повноважений приймати певні рішення.
Зазначає, що у діях позивача наявні підстави для притягнення до відповідальності, передбаченої абзацом 7 частини другої статті 265 КЗпП.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21 листопада 2019 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 18 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
05 жовтня 2018 року, керуючись Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №   295, на підставі рішення керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань за №   ДН-1662 до Реєстру інспекційних відвідувань та рішень інспектора праці про відвідування роботодавця відповідачем внесено наказ №   846-I, яким вирішено провести з 16 по 17 жовтня 2018  року інспекційне відвідування зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 , за адресою: АДРЕСА_1 .
У період з 16 по 17 жовтня 2018 року головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства про працю, застрахованих осіб, зайнятість, працевлаштування інвалідів та з питань дитячої праці у Дніпропетровському регіоні Попко Ганною Анатоліївною відповідно до наказу ГУ Держпраці від 05 жовтня 2018  року № 846-1 та направлення від 16 жовтня 2018 року №   367 було здійснено спробу проведення інспекційного відвідування зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю ФОП ОСОБА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 , за адресою зазначеною позивачем у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (далі - ЄДР), а саме: АДРЕСА_1 .
Інспекційне відвідування здійснити не вдалось у зв`язку з відсутністю позивача за адресою: АДРЕСА_1 , в період виходу за цією адресою посадової особи відповідача.
На підтвердження неможливості провести інспекційне відвідування був складений акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 17 жовтня 2018  року №ДН1662/250/НП (далі - Акт №   ДН1662/250/НП).
25 жовтня 2018 року відповідач направив на адресу позивача ФОП ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу №  ДН1662/250/НП/СПТД від 23 жовтня 2018 року, що підтверджується списком згрупованих поштових відправлень рекомендованих листів та фіскальним чеком ДД ПАТ «Укрпошта» від 25 жовтня 2018 року. Розгляд справи було призначено на 01  листопада 2018 року на 09 годину 00 хвилин.
01 листопада 2018 року, розглянувши справу про накладення штрафу, відповідач виніс постанову про накладення штрафу уповноваженими особами №  ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677, якою відповідно до абзацу 7 частини другої статті 265 КЗпП до позивача застосовано штраф у сумі 372   300, 00 грн.
Не погоджуючись із наказом про призначення інспекційного відвідування від 05  жовтня 2018 року №   846-I та постановою про накладення штрафу від 01  листопада 2018 року №ДН1662/250/НП/СПТД-ФС/677, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 лютого 2015  року №  96, Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування.
Процедуру проведення Державною службою України з питань праці та її територіальними органами перевірок додержання законодавства з питань праці, застосування статті 259 КЗпП встановлено Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року №  295 (чинним на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №  295).
Пунктом 2 Порядку №  295 передбачено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці: Держпраці та її територіальних органів.
Відповідно до підпункту 3 пункту 5 Порядку №  295 інспекційні відвідування проводяться за рішенням керівника органу контролю про проведення інспекційних відвідувань з питань виявлення неоформлених трудових відносин, прийнятим за результатами аналізу інформації, отриманої із засобів масової інформації, інших джерел, доступ до яких не обмежений законодавством, та джерел, зазначених у підпунктах 1, 2, 4-7 цього пункту.
У спірному випадку, як встановлено судами попередніх інстанцій, наказ про інспекційне відвідування зі здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю прийнятий за результатами аналізу інформації, отриманої від Головного управління Пенсійного фонду України у Дніпропетровській області, щодо можливого порушення позивачем законодавства про працю.
Отже, призначення наказом від 05 жовтня 2018 року № 846-І інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 є правомірним, оскільки дії відповідача з прийняття означеного наказу в повній мірі відповідають приписам підпункту 3 пункту 5 Порядку №  295, який не містить обмежень щодо джерел інформації та її змісту, отримання якої органом контролю за додержанням законодавства про працю може стати підставою для інспекційного відвідування, окрім того, що доступ до такої інформації має бути не обмежений законодавством.
Щодо процедури проведення інспекційного відвідування слід зазначити таке.
Пунктом 8 Порядку №  295 передбачено, що про проведення інспекційного відвідування інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі.
Про проведення інспекційного відвідування з питань виявлення неоформлених трудових відносин інспектор праці повідомляє об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі, якщо тільки він не вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню.
При цьому, відповідно до частини п`ятої статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) (зокрема, органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог  статті 1,  статті 3,  частин першої,  четвертої,  шостої - восьмої,  абзацу другого частини десятої,  частин тринадцятої  та  чотирнадцятої статті 4,  частин першої - четвертої статті 5,  частини третьої статті 6,  частин першої - четвертої  та  шостої статті 7,  статей 9,  10,  19,  20,  21,  частини третьої статті 22  цього Закону.
Так, відповідно до частини третьої статті 6 цього Закону суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою про проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Отже, аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку про те, що, оскільки суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю) і дотримання цієї норми має забезпечити орган, що здійснює державний нагляд (контроль), то інспектор праці має повідомити об`єкту відвідування про підстави або попередньо, або, з урахуванням того, що відповідно до пункту 8 Порядку №  295 інспектор праці з питань виявлення неоформлених трудових відносин може не повідомляти об`єкту відвідування, якщо він вважатиме, що таке повідомлення може завдати шкоди інспекційному відвідуванню, під час проведення інспекційного відвідування.
У справі, що розглядається, встановлено, що до перевірки інспектором праці встановлено зв`язок з позивачем та повідомлено, що буде проведено інспекційне відвідування та які документи необхідно підготувати.
Позивач в телефонному режимі підтвердив місце проведення інспекційного відвідування за адресою, зазначеною ним в ЄДР (51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ, вул. Севастопольська, буд. 35), але на час запланованого інспекційного відвідування позивач на телефонні дзвінки не відповідав, за вказаною адресою був відсутній.
Отже, у даному випадку інспектор праці, попередньо повідомляючи об`єкту відвідування про проведення інспекційного відвідування, не повідомив позивачу про підстави проведення позапланового заходу (інспекційного відвідування).
Враховуючи те, що на порушення вимог частини третьої статті 6 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» позивачу не було повідомлено про підстави проведення позапланового заходу (інспекційного відвідування), тобто порушено процедуру проведення інспекційного відвідування, спірна постанова не може вважатися такою, що прийнята на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Верховний Суд також погоджується із висновком суду апеляційної інстанції про те, що з огляду на відомості, які містяться в ЄДР про позивача, зокрема, адреса: 51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ, вул. Севастопольська, буд. 35, така адреса, в силу приписів вищенаведених норм, вважається місцезнаходженням фізичної особи-підприємця, тому дії відповідача щодо виходу для здійснення інспекційного відвідування за адресою позивача зазначеною в ЄДР: 51200, Дніпропетровська область, м. Новомосковськ, вул. Севастопольська, буд. 35, є правомірними.
Враховуючи наведене, оскільки судом апеляційної інстанції спір по суті вирішено правильно, враховуючи мотивування викладене у цій постанові, колегія суддів Верховного Суду вважає, що касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін, з урахуванням мотивування, викладеного у цій постанові.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року -   без змін, з урахуванням мотивування, викладеного у цій постанові.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                             Л.В. Тацій
Судді          :                                                                             А.І. Рибачук
                                                                                                 Т.Г. Стрелець