ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 березня 2021 року	Львів	Справа № 300/2093/20 пров. № А/857/2047/21	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                  Онишкевича Т.В.,
суддів                                                                      Обрізка І.М., Сеника Р.П., 
з участю секретаря судових засідань                                Лутчин А.М.,                                                                                                                                   
розглянувши у відкритому судовому засіданні у м. Львові апеляційні скарги ОСОБА_1 та Івано-Франківської обласної державної адміністрації на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Івано-Франківської обласної державної адміністрації про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити дії та скасування розпорядження,

суддя у І інстанції                                                            Панікар І.В., 
час ухвалення судового рішення                                         12 год 20 хв,
місце ухвалення судового рішення                                        м. Івано-Франківськ,
дата складення повного тексту рішення                               26 листопада 2020 року,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду із адміністративним позовом, у якому просив:
визнати протиправною бездіяльність Івано-Франківської обласної державної адміністрації (далі – ОДА) щодо підготовки відповідної пропозиції про внесення змін до Перспективного плану;
зобов`язати ОДА підготувати і подати до Кабінету Міністрів України пропозицію про внесення змін до Перспективного плану щодо створення Копанківської сільської об`єднаної територіальної громади (далі – Копанківська ОТГ) з адміністративним центром в с. Копанки; 
визнати протиправним та скасувати розпорядження ОДА від 14 лютого 2020 року № 95 «Про затвердження висновку щодо невідповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад Конституції та Законам України».
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року у справі № 300/2093/20 позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність ОДА щодо розгляду звернення Копанківської сільської ради Калуського району Івано-Франківської області (далі – Копанківська СР) від 28 грудня 2019 року за № 288/1 «Про внесення змін до перспективного плану формування території громад Івано-Франківської області» з урахуванням положень Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої  постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року за № 214. Зобов`язано ОДА розглянути вказане звернення     ОСОБА_2 та прийняти відповідне рішення з урахуванням положень Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої  постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року за № 214. У задоволенні решти позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено.
При цьому суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем не доведено вчинення будь-яких активних дії щодо розгляду звернення ОСОБА_2 від 28 грудня 2019 року за № 288/1 «Про внесення змін до перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області» в аспекті положень Методики формування спроможних територіальних громад, які не обмежують, а навпаки спрямовані на можливість внесення змін до перспективного плану формування відповідної території. 
У апеляційній скарзі позивач ОСОБА_1 просив скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити позов повністю. Свої апеляційні вимоги обґрунтовує тим, що оскільки суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, та неправильно застосував норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини.
Наполягає на тому, що процес добровільного об`єднання територіальних громад включає в себе декілька етапів. Кожен наступний етап добровільного об`єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього. Дотримання послідовності всіх етапів є обов`язковою передумовою для добровільного об`єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України. Тому його позовні вимоги мають бути задоволені у повному обсязі. 
Відповідач ОДА у своїй апеляційній скарзі просив скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю.
Свої вимоги обґрунтовує тим, що у листі Копанківської СР від 28 грудня 2019 року №288/1 йдеться саме про утворення робочої групи, а не про внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області. Цей лист носить інформативний характер та надісланий до ОДА виключно з метою дотримання вимог статті 6 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» і є лише одним із етапів такого добровільного об`єднання. 
Суд помилково дійшов висновку про необхідність розгляду та надання відповіді на таке звернення ОСОБА_2 і у позовній заяві ОСОБА_1 не ставив вимоги щодо його розгляду ОДА. При цьому судом першої інстанції не досліджувалось питання необхідності надання письмової відповіді на зазначений лист згідно із вимогами Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» та надання такої відповіді ОДА. 
Наполягає на тому, що  розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року № 1077-р було затверджено Перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області, до якого неодноразово вносились зміни, та 22 квітня 2020 року розпорядженням № 477-р затверджено новий Перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області.
Згідно із пунктом 2 розділу II Закону України «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» установлено, що визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюються на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад областей: у 2020 році перші місцеві вибори депутатів сільських, селищних, міських рад і відповідних сільських, селищних, міських голів територіальних громад, території яких затверджені Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, проводяться одночасно з черговими місцевими виборами 2020 року.
До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій України визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснює Кабінет Міністрів України.
Згідно із розпорядження Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 714-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Івано-Франківської області» визначено складові територіальних громад Івано-Франківської області, згідно із яким Копанківська територіальна громада входить до складу Калуської міської територіальної громади з адміністративним центром у місті Калуш.
При цьому 25 жовтня 2020 року відбулись вибори до Калуської міської ради, яка представлятиме інтереси громад, що увійшли до її складу, згідно з розпорядженням Кабінету Міністрів України від 12 червня 2020 року № 714-р, у тому числі і Копанківської громади.
Судом першої інстанції безпідставно не враховано те, що у ОДА були відсутні правові підстави після 24 січня 2020 року для підготовки та внесення пропозицій щодо внесення змін до Перспективного плану формування територій громад Івано-Франківської області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року № 1077-р. у зв`язку з відсутністю утвореної Копанківської ОТГ.
Позивач ОСОБА_1 у судовому засіданні апеляційного суду підтримав свою апеляційну скаргу доводами, аналогічними до тих, що зазначені у її тексті, та заперечив обґрунтованість апеляційних вимог ОДА. Просив скасувати рішення суду першої інстанції та задовольнити його позов у повному обсязі. 
Представник ОДА у ході апеляційного розгляду заперечила обґрунтованість апеляційних вимог ОСОБА_1 , підтримала апеляційну скаргу відповідача доводами, викладеними у її тексті. Просила скасувати рішення суду першої інстанції та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити повністю. 
Переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог апеляційних скарг, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1 та наявність підстав для задоволення апеляційної скарго ОДА, виходячи із такого.
Відповідно до приписів частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об`єднаних територіальних громад, регламентовано приписами Закону № 157-VIII/
Згідно із частиною 1 статті 4 Закону №157-VIII добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:
1) у складі об`єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;
2) територія об`єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об`єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об`єдналися;
3) об`єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;
4) при прийнятті рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об`єднаної територіальної громади;
5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об`єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об`єднання.
Законом України від 05 грудня 2019 року № 348-ІХ «Про внесення змін до Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» щодо спрощення процедури затвердження перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей» частину 1 статті 4 доповнено пунктом 6, відповідно до якого об`єднання територіальних громад здійснюється відповідно до перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, області.
Законом України від 16 квітня 2020 року № 562-IX «Про внесення змін до деяких законів України щодо визначення територій та адміністративних центрів територіальних громад» (далі – закон № 562-IX) частину 2 статті 4 Закону №157-VIII викладено у такій редакції:
« 2. Адміністративним центром об`єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), що має розвинену інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об`єднаної територіальної громади та в якому розміщується представницький орган місцевого самоврядування об`єднаної територіальної громади».
Пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 562-IX установлено що:
1) визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад здійснюються на основі затверджених Кабінетом Міністрів України перспективних планів формування територій громад Автономної Республіки Крим, областей;
2) у 2020 році перші місцеві вибори депутатів сільських, селищних, міських рад і відповідних сільських, селищних, міських голів територіальних громад, території яких затверджені Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, проводяться одночасно з черговими місцевими виборами 2020 року;
3) вибори депутатів сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, не проводяться;
4) повноваження сільських, селищних, міських рад, сільських, селищних, міських голів, старост сіл, селищ територіальних громад, які увійшли до складу територіальних громад, території яких затверджено Кабінетом Міністрів України на підставі цього Закону, припиняються в день набуття повноважень сільських, селищних, міських рад, обраних на перших місцевих виборах у 2020 році відповідно до підпункту 2 цього пункту.
Як свідчать матеріали справи та не заперечується її учасниками, рішенням Івано-Франківської обласної ради від 22 липня 2015 року № 1722-36/2015 «Про перспективний план формування територій громад області» (далі – Рішення №1722-36/2015) було схвалено поданий ОДА проект Перспективного плану формування територій громад області, розроблений на виконання статті 11 Закону України «Про добровільне об`єднання територіальних громад» (далі – Закон № 157-VIII), відповідно до Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року № 214 (далі – Методика), та внесений відповідачем на розгляд Кабінету Міністрів України.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року № 1077-р затверджено Перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області та доручено ОДА продовжити роботу з підготовки пропозицій про внесення змін до плану, затвердженого цим розпорядженням, та внесення таких пропозицій в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України.
Згідно із схваленим Івано-Франківською обласною радою та затвердженим Кабінетом Міністрів України розпорядженням від 13 жовтня 2015 року № 1077-р Перспективним планом формування території громад Івано-Франківської області передбачено утворення Калуської спроможної територіальної громади у складі Калуської, Боднарівської, Вістіввської, Голинської, Завійської, Копанківської, Кропивницької, Мостищенської, Пійлівської, Ріп`янскьої, Сівко-Калуської, Студінської, Тудилівської громад.
Рішення Івано-Франківської обласної ради від 24 липня 2015 за № 1722-36/2015 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року № 1077-р, представниками Копанківської, Томашівської, ОСОБА_3 та Луківської територіальних громад не оскаржувались. 
Розпорядженням Копанківської сільської ради від 25 листопада 2019 року за № 60 було ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад сіл Копанки, Томашівці, Перекоси, Сівка-Войнилівська, Довжка, Лука, Цвітова, Діброва в Копанківську ОТГ з адміністративним центром у селі Копанки Копанківської сільської ради Калуського району Івано-Франківської області та проведення громадського обговорення.
Рішенням від 16 грудня 2019 року № 868 Копанківська СР надала згоду на добровільне об`єднання територіальних громад сіл Копанки, Томашівці, Перекоси, Сівка-Войнилівська, Довжка, Лука, Цвітова, Діброва в Копанківську ОТГ з адміністративним центром у селі Копанки Копанківської сільської ради Калуського району Івано-Франківської області.
28 грудня 2019 року ОСОБА_4 до відповідача із листом № 288 у якому повідомляла про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Копанки, Томашівці, Перекоси, Сівка-Войнилівська, Довжка, Мошківці, Лука, Цвітова, Діброва у Копанівську ОТГ відповідно до пункту 3 статті 6 Закону № 157-VIII та просила надати висновок щодо відповідності цього проекту спроможності щодо утворення такої ОТГ з центром в селі Копанки.
Згодом Копанківська, Томашіська, Луківська та Сівко-Войнилівська сільські ради звернулись до відповідача із листами від 03 лютого 2020 року № 25, 04 лютого 2020 року №28/02-34, 06 лютого 2020 року № 401-24/2020 та 07 лютого 2020 року №43 про надання висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об`єднання територіальних громад Конституції та Законам України.
За результатами розгляду вказаних проектів рішень ОДА було видано розпорядження від 14 лютого 2020 № 95 «Про затвердження висновку щодо невідповідності проектів рішень Копанківської, Томашіської, Сівко-Войнилівської, Луківської сільських рад «Про добровільне об`єднання територіальних громад» Конституції та Законам України». При цьому відповідно до висновку, затвердженого вказаним розпорядженням, однією із підстав для такого рішення стала невідповідність проектів рішень Перспективному плану формування території громад Івано-Франківської області, затвердженому розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року №1077-р, а отже і пункту 6 частини 1 статті 4 Закону № 157-VIII.
При цьому апеляційний суд погоджується із думкою суду першої інстанції про те, що з урахуванням Перспективного плану формування території громад Івано-Франківської області, затвердженого Кабінетом Міністрів України розпорядженням від 13 жовтня 2015 року № 1077-р, проекти рішень Копанківської, Томашівської, Сівко-Войнилівської, Луківської сільських рад Калуського району «Про добровільне об`єднання територіальних громад» не відповідають пункту 6 частини 1 статті 4 Закону № 157-VIII.
Разом із тим, ОСОБА_4 звернулись до ОДА із листом від 28 грудня 2019 року №288/1, у якому інформувала про те, що рішенням Томашівської СР № 21-1 від 23 грудня 2019 року надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад в Копанківську ОТГ та делеговано представника (сільського голову) до складу спільної робочої групи. Рішенням Сівко-Войнилівської сільської ради Калуського району Івано-Франківської області № 24-2/2019 від 26 грудня 2019 року також надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад в Копанківську ОТГ та делеговано представника (сільського голову) до складу спільної робочої групи. Рішенням Луківської сільської ради Калуського району Івано-Франківської області № 400-23/2019 від 24 грудня 2019 року також надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад в Копанківську ОТГ та делеговано представника (сільського голову) до складу спільної робочої групи. Розпорядженням сільського голови села Копанки утворено спільну робочу групу з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальної громади сіл Копанки, Томашівці, Перекоси, Сівка-Войнилівська, Довжка, Лука, Цвітова, Діброва в Копанківську ОТГ з адміністративним центром у селі Копанки (а.с.15).
Відтак, апеляційний суд погоджується із твердженням ОДА про те, що зазначений лист Копанківської СР від 28 грудня 2019 року №288/1 носив інформаційний характер та не містив вимог чи пропозицій до відповідача щодо внесення будь-яких конкретних змін до існуючого Перспективного плану формування території громад Івано-Франківської області.
Не містив вимоги про внесення змін у Перспективний план формування територій громад Івано-Франківської області і лист Копанківської СР № 288 від 28 грудня 2019 року.
Таким чином, на думку апеляційного суду, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про недотримання ОДА приписів пункту 2 розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року №1077-р щодо продовження роботи з підготовки пропозицій про внесення змін до плану, затвердженого цим розпорядженням, та внесення таких пропозицій в установленому порядку на розгляд Кабінету Міністрів України у контексті вказаних звернень Копанківської СР, визнавши таку бездіяльність протиправною та зобов`язавши ОДА розглянути звернення ОСОБА_2 від 28 грудня 2019 року за № 288/1 «Про внесення змін до перспективного плану формування території громад Івано-Франківської області» та прийняти відповідне рішення з урахуванням положень Методики формування спроможних територіальних громад, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року за № 214.
При цьому апеляційний суд наголошує на тому що виходячи із приписів Прикінцевих та перехідних положень Закону № 562-IX визначення адміністративних центрів територіальних громад та затвердження територій територіальних громад у випадку, що розглядається, мало здійснюватися на основі Перспективного плану формування територій громад області, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 13 жовтня 2015 року №1077-р.
Водночас суд апеляційної інстанції додатково звертає увагу на те, що позивач ОСОБА_1 у ході апеляційного розгляду не зміг пояснити які конкретно його права чи законні інтереси, як мешканця с. Сівка-Войнилівська Калуського району Івано-Франківської області, порушуються у зв`язку із утворенням Калуської об`єднаної територіальної громади, а не Копанківської ОТГ.
При цьому суд першої інстанції, виходячи за межі позовних вимог ОСОБА_1 , не обґрунтував у порушення приписів частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України таку необхідність.
Приписами частини 1 статті 317 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Підсумовуючи наведене, на переконання апеляційного суду, при вирішенні публічно-правового спору, що розглядається, суд першої інстанції неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи, що призвело до помилкового задоволення частини позовних вимог ОСОБА_1 , а тому оскаржуване судове рішення слід скасувати та у задоволенні позову відмовити. 

Керуючись статтями 241, 243, 308, 310, 317, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,

ПОСТАНОВИВ :

апеляційну скаргу Івано-Франківської обласної державної адміністрації задовольнити.

Скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року у справі № 300/2093/20 та у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2020 року у справі залишити без задоволення. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції. 

Головуючий суддя	 	Т. В. Онишкевич 	
судді	 	І. М. Обрізко 	
 	 	Р. П. Сеник  	
Постанова у повному обсязі складена 26 березня 2021 року.