ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 805/1468/18-а
адміністративне провадження № К/9901/691/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року (прийняте судом у складі суддя Загацької Т.В.) та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 04  грудня 2018 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Компанієць І.Д., суддів: Геращенка І.В., Ястребової Л.В.) у справі за позовом Дочірнього підприємства закритого акціонерного товариства «Трест «Донбастрансбуд» Краснолиманський пісчаний кар`єр (далі - Підприємство) до Держгеонадр про визнання незаконними дії, скасування направлення на проведення перевірки, акту про недопущення до перевірки та припису,  -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2018 року Підприємство звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило:
- визнати незаконними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки позивача;
- скасувати направлення на проведення перевірки від 02 лютого 2018 року №  01/18;
- скасувати акт №  1/3972 про недопущення до перевірки від 05 - 09 лютого 2018  року;
- скасувати припис від 12 лютого 2018 року №  1/3972.
На обґрунтування позову зазначило, що направлення на проведення перевірки та дії щодо її проведення є незаконними, оскільки в статті 6 Закону України «Про основні заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» відсутня підстава для призначення позапланової перевірки - рішення суду про надання дозволу на проведення перевірки.
Тому відповідачем безпідставно прийнято направлення на проведення перевірки, неправомірно складено акт про недопущення до перевірки та протиправно прийнято припис.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року позов задоволено частково.
Скасовано припис Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр від 12 лютого 2018 року №  1/3972.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Перший апеляційний адміністративний суд постановою від 04 грудня 2018 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що встановлення порушення вимог законодавства суб`єктом господарювання та прийняття припису можливо виключно у разі допуску посадових осіб контролюючого органу до здійснення перевірки. У даному випадку, посадові особи відповідача до перевірки допущені не були, право позивача не допускати посадових осіб до перевірки визначено законом, перевірка не проводилася, отже у відповідача були відсутні підстави для прийняття припису від 12.02.2018.
Стосовно вимог позивача про визнання незаконними дії відповідача щодо проведення позапланової перевірки, скасування направлення на проведення та акту про недопущення до перевірки суд зазначив, що спірне направлення на проведення перевірки позивача за своєю правовою природою є актом індивідуальної дії та станом на день судового розгляду справи призначений контролюючий захід вже проведено та складено за його результатами відповідний акт. Акт про недопущення до перевірки також не є правовим актом індивідуальної дії, оскільки не є актом застосування норм права та не встановлює конкретні приписи, звернені до окремої особи. Враховуючи викладене, позовні вимоги в частині скасування направлення на перевірку та акта №1/3972 про недопущення до перевірки від 05 - 09 лютого 2018  року задоволенню не підлягають.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
04 січня 2019 року Держгеонадра звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить судові рішення, постановлені у цій справі, скасувати (як видно зі змісту касаційної скарги у частині задоволення позовних вимог) та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі, зокрема зазначає, що під час вжиття заходів геологічного контролю були відсутні підстави для відмови у допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), тому у контролюючого органу були підстави для винесення припису щодо недопуску посадових осіб до перевірки.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Анцупова  Т.О., судді: Стародуб О.П., Кравчук В.М.
Верховний Суд ухвалою від 06 лютого 2019 року відкрив касаційне провадження.
У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О. відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25 червня 2019 року №  830/0/78-19 визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій  Л.В., судді: Стеценко  С.Г., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Дочірнє підприємство закритого акціонерного товариства "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр зареєстроване як юридична особа, включене до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (ЄДРПОУ 25098218), місцезнаходження юридичної особи: 84402, Донецька область, м.  Лиман, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
Відповідно до ухвали слідчого судді Краснолиманського міського суду Донецької області від 03.01.2018 року у справі №236/3419/17 надано дозвіл на проведення посадовими особами Східного міжрегіонального відділу департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України позапланової виїзної перевірки надрокористувача дочірнє підприємство закритого акціонерного товариства "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр (код ЄДРПОУ 25098218), з наступних питань:
- дотримання вимог законодавства в сфері охорони навколишнього природного середовища;
- раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів посадовими особами ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр (код ЄДРПОУ 25098218) в особі директора ОСОБА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером 1413300000:07:002:0899 що знаходиться на території Лиманської міської ради Донецької області;
- здійснення розрахунку заподіяної шкоди.
Зазначена ухвала була направлена на адресу Східного міжрегіонального відділу департаменту Державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України листом Лиманського відділення поліції Слов`янського відділу поліції Головного управління національної поліції в Донецькій області від 09.01.2018 року №  311/302/05-2018.
02.02.2018 року на виконання наказу Держгеонадр "Про проведення позапланової перевірки ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр» №32 від 31.01.2018 року начальнику Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Марченко І.В., заступнику начальника ДО «Донецька ТІДГК» Бабенко В.О., провідному геологу ДО «Донецька ТІДГК» ОСОБА_2 видане направлення на проведення перевірки №01/18 для проведення у строк з 05 по 09 лютого 2018 року позапланової перевірки ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр (код ЄДРПОУ 25098218; директор - ОСОБА_1 ; адреса: АДРЕСА_1 ), якому наданий спеціальний дозвіл на користування надрами №3972 від 21.07.2006 року.
Зазначене направлення отримано представником позивача 05.02.2018 року, про що свідчить його особистий підпис на направленні.
05-09.02.2018 року начальником Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Марченко І.В. та заступником начальника ДО «Донецька ТІДГК» Бабенко В.О. складено акт № 1/3972 про недопущення до перевірки. 
При цьому, в розділі «Порушення вимог законодавства, виявлені під час державного геологічного контролю» зазначено про недопущення посадових осіб Департаменту державного геологічного контролю до здійснення заходів державного нагляду (контролю) у зв`язку з надходженням ухвали слідчого судді Краснолиманського міського суду Донецької області від 03.01.2018 року про призначення виїзної позапланової перевірки ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр по справі №236/3419/17, які проводились з дотриманням порядку їх здійснення.
12.02.2018 року за №1/3972 посадовими особами відповідача за результатами позапланової перевірки згідно з актом позапланової перевірки від 05-09-02.2018 року №1/1372 було винесено припис у строк до 12.03.2018 року усунути вищезазначені порушення вимог законодавства у сфері надрокористування шляхом надання до Східного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують дотримання ДП ЗАТ "Трест "Донбастрансбуд" Краснолиманський пісчаний кар`єр вимог законодавства про надрокористування за вказаним переліком, а також подати в письмовій формі матеріали, які підтверджують факт усунення порушень.
Не погоджуючись з діями та рішеннями відповідача, Підприємство звернулося до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Як убачається зі змісту касаційної скарги, відповідач не погоджується із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій у частині скасування припису.
Враховуючи зазначене та виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених  статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, оскаржувані судові рішення будуть переглядатися судом лише в частині визнання протиправним та скасування припису.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає  Закон України від 05  квітня 2007 року №  877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №  877-V).
Відповідно до  статті 1 Закону №    877-V  державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених  законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища; заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Положеннями  статті 7 Закону №    877-V  передбачено, що для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
За результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт, який повинен містити такі відомості: дату складення акта; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо); предмет державного нагляду (контролю); найменування органу державного нагляду (контролю), а також посаду, прізвище, ім`я та по батькові посадової особи, яка здійснила захід; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснювався захід.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Наведене свідчить, що виявлення порушення суб`єктом господарювання вимог законодавства можливе лише в ході здійснення заходу державного нагляду (контролю).
У відповідності до частини восьмої  статті 7 Закону №    877-V  припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Отже, припис органу державного нагляду (контролю) - Державної служби геології та надр - виноситься лише у випадку виявлення під час перевірки порушень вимог природоохоронного законодавства та повинен містити вимогу щодо усунення цих порушень.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, вимоги оскарженого припису не направлені на усунення порушень вимог законодавства з геології та надр, оскільки внаслідок непроведення перевірки не встановлено жодних порушень у цій сфері.
Припис не може замінювати таку форму контролю як проведення перевірки, та за його допомогою не можуть витребовуватися необхідні документи, що мають оглядатися та досліджуватися при перевірці.
Необхідність надання документів, що зафіксована безпосередньо в самому приписі не узгоджується з вимогами законодавства щодо суті та мети припису, як обов`язкового до виконання документа, направленого на усунення виявлених порушень вимог законодавства у певній сфері.
Аналогічний правовий висновок викладений Верховним Судом у постановах від 14  березня 2018    року у справі №    826/2384/16, від 10 жовтня 2018 року у справі №П/811/43/17, від 12 вересня 2019 року у справі №817/1984/17, від 30 вересня 2019  року у справа №817/61/16, від 11 червня 2019 року у справі № 802/793/16-а та від 22 січня 2019 року у справі № 816/1481/17.
Таким чином, вірними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що Держгеонадра уповноважена здійснювати державний контроль суб`єктів господарювання у формі планових та позапланових перевірок, які проводяться з метою виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Результати таких перевірок оформлюються у формі акта, а у разі необхідності вжиття інших заходів, зокрема, у вигляді припису з конкретною вимогою щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Отже, законодавством чітко врегульовано порядок встановлення порушень надрокористувачем умов користування надрами, відповідно до якого встановлення таких порушень можливе лише в ході проведеної перевірки, результати якої відображаються в акті, за наслідками її проведення, що підтверджує невиконання умов користування надрами та є підставою вжиття Держгеонадра заходів для усунення виявлених порушень, водночас Держгеонадра недотрималася встановленого  Законом №  877-V  порядку.
Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що оскаржуваний припис Державної служби геології та надр України від 12.02.2018 року №1/3972 є протиправним та підлягає скасуванню.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341  Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції чинній до 08 лютого 2020  року, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Водночас, касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведений висновок суду. У ній також не зазначено інших міркувань, які б не були предметом перевірки апеляційного суду та щодо яких не наведено мотивів відхилення такого аргументу.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15   січня 2020 року №  460-ІХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341- 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
постановив:
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 10 липня 2018 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року -   без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                              С.Г. Стеценко
                                                                                                  Т.Г. Стрелець