ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/18711/20                                                    Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Пащенко К.С.
                                                                                                                         Суддя-доповідач Шурко О.І.                                          

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  16 лютого 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого                                         Шурка О.І.,
суддів                                                  Лічевецького І.О., Оксененка О.М., 
при секретарі                                         Закрівській І.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру  про визнання протиправним та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, в якому просив суд: визнати протиправним та нечинним Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 №    328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014" у частині введення в дію Рішення колегії Державного агентства земельних ресурсів України від 14.10.2014 №    2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності".
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без розгляду.
Не погоджуючись із вказаним рішенням суду першої інстанції, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
В обґрунтування своїх доводів зазначає, що Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 №   328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014" визнається судами України як нормативно-правовий акт і відповідає ознакам такого акта, зокрема, розрахований на неодноразове застосування та зумовлює настання правових наслідків для необмеженого кола осіб. У зв`язку з чим, при обчисленні строку звернення позивача до адміністративного суду у межах даної справи мають застосовуватися правилами, встановлені ч. 3 ст. 264 КАС України. 
Відповідач відзив на апеляційну скаргу не подавав, що не перешкоджає апеляційному розгляду справи.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з наступного.
Як вбачається з матеріалів справи, громадянин України ОСОБА_1 звернувся з заявами від 25.05.2019 №    ЗВ-93000010312019 до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області та від 27.10.2019 №    ЗВ-9300026882019 до ГУ Держгеокадастру в Одеській області про надання відповідно до вимог ст. 116, 118, 121 та 122 Земельного кодексу України дозволу на розроблення документації із землеустрою для одержання безоплатно у власність земельної ділянки.
Позивачу листом ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 25.06.2019 №    2301/0/95-19 та наказом ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 03.12.2019 № 15-9039/13-19-СГ у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою відмовлено з посиланням на Наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 №    328 та на доручення Віце-прем`єр-міністра України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 №    37732/0/1-14.
Позивач з позовом про оскарження Наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 №  328 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва 12.08.2020.
Як вірно зазначено судом першої інстанції, питання дотримання позивачем строку на звернення до суду стосується визначення належності оскаржуваного акту до нормативних актів чи актів індивідуальної дії.
При постановленні оскаржуваної ухвали суд першої інстанції зазначив, що позивачем у частині обґрунтування своєчасності звернення з позовом до адміністративного суду зазначено лише про нормативний характер оскаржуваного рішення як підстави для застосування положень ст. 264 КАС України щодо можливості оскарження нормативно-правових актів до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, беручи до уваги висновки суду щодо належності наказу Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 №    328 до актів індивідуальної дії, за відсутності інших обґрунтувань позивача щодо наявності поважних причин для подання відповідного позову поза шестимісячним строком відповідно до ст. 122 КАС України, суд вважає обґрунтованими висновки відповідача щодо пропуску позивачем шестимісячного строку на звернення до суду, а відтак позов ОСОБА_1 підлягає залишенню без розгляду на підставі п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України та відповідно до вимог ч. 3 ст. 123 КАС України.
З такими висновками суду першої інстанції судова колегія не може не погодитися з огляду на таке.
У своїй практиці ЄСПЛ неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який (яке) стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов`язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб`єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти як результати правозастосування адресовані конкретним особам, тобто є формально обов`язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб`єктів; містять індивідуальні приписи, у яких зафіксовані суб`єктивні права та/чи обов`язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія індивідуального акта закінчується у зв`язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 01 липня 2020 року у справі № 9901/317/19. 
Так, наказом Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014   №  328 "Про введення в дію рішень колегії Держземагентства України від 14.10.2014" введено в дію рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 (протокол засідання №  2), зокрема, №    2/1 "Про обов`язкове направлення на розгляд до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності".
Зазначені наказ про введення в дію рішення колегії та саме рішення колегії у порядку відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 як нормативно-правові акти не реєструвались.
З аналізу положень вбачається, що рішенням № 2/1 від 14.10.2014 зобов`язано Начальників головних управлінь Держемагенства в областях, м. Києві забезпечити обов`язкове направлення на розгляд місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності на етапі надання згоди на розроблення відповідної документації із землеустрою за зверненнями юридичних та фізичних осіб щодо відведення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності. При цьому, п. 2.3. зазначеним посадовим особам вказано відмовляти заявникові у задоволенні відповідного клопотання у разі надходження у десятиденний строк від органу місцевого самоврядування мотивованих заперечень стосовно надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності.
Виходячи з наведеного, оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії, оскільки не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а стосується чітко відносин з організації розгляду начальниками головних управлінь Держземагентства в областях, м. Києві клопотань про надання дозволів на розроблення документації із землеустрою щодо земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності та прийняття рішення з урахуванням висновків органу місцевого самоврядування та виключно з дотриманням вимог ч. 8 ст. 118 та ч. 3 ст. 123 Земельного кодексу України.
Також колегія суддів зауважує, що ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладається певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.
Ще однією важливою ознакою нормативно-правового акта є неодноразовість його застосування.
Тобто співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов, тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.
Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а, від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16.
Таким чином, у межах вирішення питання дотримання строку на звернення позивачем до суду підлягають застосування виключно положення ст. 122 КАС України.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно з ч. 2 ст. 122 КАС України, для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Окрім того, ч. 3 ст. 122 КАС України передбачено, що для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Так, оскаржуваний наказ прийнято 15.10.2014, разом з тим, позивач про обставини порушення своїх прав, свобод чи інтересів дізнався з листа ГУ Держгеокадастру у Черкаській області від 25.06.2019 №  2301/0/95-19, що містив посилання на норми рішення колегії Держземагентства України, що затверджені оскаржуваним наказом, однак з відповідним позовом звернувся до адміністративного суду 12.08.2020, тобто з порушенням шестимісячного строку, передбаченого ст. 122 КАС України.
Відповідно до ч. 3 ст. 123 КАС України, якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 312, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -       

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення, а ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 листопада 2020 року  - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Головуючий суддя:                                                            Шурко О.І.

Судді:                                                                                Лічевецький І.О.

                                                                                          Оксененко О.М.

Повний текст постанови виготовлено 18.02.2021.