ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 806/998/17
адміністративне провадження № К/9901/29645/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 806/998/17
за позовом  заступника прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради
до  Державної служби геології та надр України
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія «Надра Галичини»
про визнання протиправним та скасування спеціального дозволу на користування надрами
за касаційною скаргою  в.о. керівника Вінницької обласної прокуратури Гайворона Василя Миколайовича на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року (головуючий суддя: Романченко Є. Ю.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (колегія у складі: головуючого судді Сушка О. О., суддів: Сапальової Т. В.  Смілянця Е. С.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.  У квітні 2017 року заступник прокурора Житомирської області в інтересах держави в особі Житомирської обласної ради (далі - заступник прокурора Житомирської області, позивач) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду із позовом до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Компанія «Надра Галичини» (далі - ТОВ «Компанія «Надра Галичини», третя особа), у якому просив визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами № 4795, виданий 31 жовтня 2016  року Держгеонадра України ТОВ «Компанія «Надра Галичини» (ЄДРПОУ 39461267) з метою геологічного вивчення, у тому числі дослідно-промислової розробки родовища бурштину (ділянка Тетерівська) на території Житомирської області, Овруцького району на північній околиці с. Сирниця загальною площею 906,40 га.
2.  В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив про те, що спірний дозвіл виданий Державною службою геології та надр України протиправно та підлягає скасуванню, так як він виданий без проведення аукціону, без надання дозволу Житомирською обласною радою та без попереднього погодження з відповідними радами.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017  року позов задоволено.
4. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018  року апеляційні скарги Держгеонадра України та ТОВ «Компанії «Надра Галичини» задоволено, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5. Постановою Верховного суду від 14 травня 2020 року касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області задоволено частково, постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2017 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року адміністративний позов залишено без розгляду.
7. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року ухвалу суду першої інстанції від 02 липня 2020 року у цій справі залишено без змін.
8. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у прокурора відсутня адміністративна процесуальна дієздатність на звернення до суду із даним позовом, що виключає можливість розгляду і вирішення даної справи по суті заявлених позовних вимог.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
9.  Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій про залишення позову без розгляду, 09 листопада 2020 року в.о. керівника Вінницької обласної прокуратури Гайворон Василь Миколайович звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 02  липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20  жовтня 2020 року, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
10. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що у даній справі прокурор вказав на наявність «інтересів держави» та набув право на представництво і звернення до суду за захистом таких інтересів, оскільки належним чином обґрунтував підстави представництва та бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність Житомирської обласної ради підтверджується тим, що з часу коли обласній раді стало відомо про порушення інтересів (27 лютого 2017 року) нею не вжито заходів до оскарження спеціального дозволу у судовому порядку, а лише 16  березня 2017 року голова Житомирської обласної ради звернувся до прокуратури Житомирської області з листом, у якому просив вжити заходів представницького характеру у даному спорі в інтересах обласної ради та держави. Крім того, підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді були досліджені ще при первинному розгляді справи та ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 14 листопада 2017 року відмовлено у задоволенні клопотання ТОВ «Надра Галичини» про залишення позову без розгляду з підстав відсутності у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності. Разом з тим, нових аргументів та доказів про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів державив суді, які б не були досліджені судом під час первинного розгляду, учасниками справи надано не було. Також, Верховний Суд під час розгляду касаційної скарги у травні 2020 року не встановив ніяких порушень стосовно представництва прокурором інтересів держави, тому у судів першої та апеляційної інстанцій при повторному розгляді справи не було підстав додатково перевіряти питання наявності підстав у прокурора на представництво інтересів держави.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11. 09 листопада 2020 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
12. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 09  листопада 2020 року визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
13. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою в.о. керівника Вінницької обласної прокуратури Гайворона Василя Миколайовича на ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року.
14. 17 грудня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ТОВ «Компанія «Надра Галичини», в якому останнє просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
15. Ухвалою Верховного Суду від 03 лютого 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і призначено такий в порядку письмового провадження з 04  лютого 2021 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених   ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
17. Відповідно до частин першої, другої  статті 55 Конституції України  права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
18. Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша  статті 6 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
19. Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частини першої    статті    2 КАС України, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
20. За визначенням пункту 8 частини першої  статті 3 КАС України  позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подана позовна заява до адміністративного суду.
21. Суб`єкти ж владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду у випадках, передбачених  Конституцією  та законами України (частина третя  статті 6 КАС України).
22. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених  Конституцією  та законами України.
23. Згідно з пунктом 3 частини першої  статті 131-1 Конституції України  в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
24. Частиною другою цієї ж  статті Основного Закону України  встановлено, що організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
25. Відповідно до  ст. 53 КАС України  у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених  ст. 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
26. Згідно з ч.    1, 3  ст. 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру»  (далі - Закон №    1697-VII)  представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Частиною 4  ст. 23 Закону №    1697-VII  встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
28. Отже, прокурор у визначених  законом  випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
29. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
30. Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
31. У  Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99  Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).
32.    Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
33.    Аналіз положень частини 3  статті 23 Закону №1697-VII  дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
34. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
35. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
36. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
37. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
38. Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч  закону  не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
39. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
40. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду  від 25  квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №  822/1169/17 та у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13 лютого 2019 року № 826/13768/16, та від 26 травня  2020 року у справі № 912/2385/18.    
41. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, звертаючись до суду з даним позовом Заступник прокурора Житомирської області послався на порушення інтересів держави, зокрема, територіальної громади Житомирської області внаслідок видачі спірного спеціального дозволу від 31 жовтня 2016 року № 4795, оскільки Житомирська обласна рада, як один із суб`єктів, що згідно природоохоронного законодавства в обов`язковому порядку здійснює погодження надання дозволу на спеціальне користування надрами, відмовила відповідачу у погодженні надання такого спеціального дозволу ТОВ «Компанія «Надра Галичини».
42. Поряд з цим, колегія суддів звертає увагу, що Заступник прокурора не навів причин, які б перешкоджали захисту інтересів держави безпосередньо уповноваженим органом - Житомирською обласною радою.
43. Відповідно до ст. 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.
44. Таким чином, функції щодо захисту інтересів держави, про які йдеться у позовній заяві належать, передусім, до компетенції, Житомирської обласної ради як уповноваженого державою органу в межах спірних правовідносин, а тому право на звернення до суду з цим позовом могло бути реалізоване Заступником прокурора виключно у разі доведення ним, що вказаний суб`єкти захист таких інтересів не здійснює або здійснює його в неналежний спосіб.
45. У постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків, що бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
46. Проте, як вірно зауважили суди попередніх інстанцій, позовна заява не містить жодних обставин, які б вказували на неможливість подання позову безпосередньо Житомирською обласною радою, котра є уповноваженим органом у межах спірних правовідносин.
47. Між тим, як встановлено судами попередніх інстанцій, із повідомлення Прокуратури Житомирської області від 28 березня 2017 року № 05/1-479 вих.-17 Житомирській обласній раді вбачається, що звернення Прокурора до суду з даним позовом в інтересах Житомирської обласної ради обґрунтовано тим, що Держгеонадрами України, внаслідок видання оскаржуваного спеціального дозволу, безпосередньо порушено інтереси держави та територіальної громади області в особі Житомирської обласної ради, яка відмовила у погодженні надання спеціального дозволу.
48. Разом з тим, з матеріалів справи слідує, що приводом для звернення прокурора з позовом до суду стало звернення Житомирської обласної ради від 16 березня 2017  року № р-5-22/420 до Прокурора Житомирської області «Про захист інтересів територіальних громад області». У змісті вказаного листа заявник указував, що Державною службою геології та надр України видано у 2016 році спеціальний дозвіл на користування надрами у Житомирській області ТОВ «Компанія «Надра Галичини» всупереч рішення обласної ради про відмову у погодженні надання спеціальних дозволів та без врахування думки жителів територіальних громад сіл, селищ, міст області. У зв`язку з цим і наявністю фактів порушення інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст області, Житомирська обласна рада просила звернутися до суду захистом майнових інтересів держави в особі територіальних громад сіл, селищ, міст Житомирської області.
49. Колегія суддів звертає увагу, що ні в листі від 16 березня 2017 року № р-5-22/420, ні під час розгляду даної справи Житомирською обласною радою не наведено жодних причин, які б перешкоджали їй самостійно захистити свої інтереси, які збігаються з інтересами держави.
50. Водночас, наведене свідчить, що фактично спір у даній справі виник щодо відносин погодження надання дозволу між Держгеонадра та Житомирською обласною радою.
51. Посилання скаржника на те, що Житомирська обласна рада зверталась до прокуратури Житомирської області  з листом, в якому повідомляла про порушення порядку видачі спеціального дозволу № 4795 та  просила вжити відповідних заходів, також не позбавляла Заступника прокурора необхідності з`ясувати причини, які б перешкоджали самостійному зверненню Житомирської обласної ради до суду.
52. Пунктом 1 частини 1  статті 240 КАС України  передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
53. З огляду на вказане, колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення Заступника прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
54. У відповідності до частини першої  статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
55. За таких обставин, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вважає, що ухвала Житомирського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356  КАС України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу в.о. керівника Вінницької обласної прокуратури Гайворона Василя Миколайовича залишити без задоволення.
Ухвалу Житомирського окружного адміністративного суду від 02 липня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Л.В. Тацій