ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 0840/2775/18
провадження № К/9901/6124/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Желєзного І.В., Тацій Л.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області 
на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року (суддя Лазаренко М.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року (головуючий суддя Панченко О.М., судді Іванов С.М., Чередниченко В.Є.)
у справі № 0840/2775/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Інститут Ефективних Технологій-Гео"
до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області, 
третя особа: Новоукраїнська сільська рада Більмацького району Запорізької області 
про визнання протиправним та скасування висновку
І. РУХ СПРАВИ
1.          У липні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Ефективних Технологій-Гео" звернулося до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області за участі третьої особи Новоукраїнської сільської ради Більмацького району Запорізької області, в якому просило суд визнати протиправним та скасувати висновок державної експертизи землевпорядної документації від 13 березня 2018 року №63, складений Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області.
2.          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, позов задоволено.
3.          Головне управління Держгеокадастру у Запорізькій області з вказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року у справі № 0840/2775/18 і прийняти нове рішення про відмову у позові.
4.          Від позивача надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що між Новоукраїнською сільською радою Більмацького району Запорізької області та Товариством з обмеженою відповідальністю "Інститут Ефективних Технологій - Гео" укладено договір про надання послуг від 11 грудня 2017 року №15Г-7/2017 з розроблення Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гоголівка Більмацького району Запорізької області (далі - Проект землеустрою).
6.          Проект землеустрою розроблено на підставі рішення Новоукраїнської сільської ради Більмацького району Запорізької області від 18 липня 2017 року №05 та погоджено рішенням Новоукраїнської сільської ради Більмацького району Запорізької області від 06 грудня 2017 року №3, рішенням Більмацької районної ради Запорізької області від 22 грудня 2017 року №16, розпорядженням голови Більмацької районної державної адміністрації Запорізької області від 26 грудня 2017 року №520.
7.          Головним управлінням Держгеокадастру у Запорізькій області проведена державна експертиза землевпорядної документації, а саме Проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гоголівка Більмацького району Запорізької області, розробником якого є Товариство з обмеженою відповідальністю "Інститут Ефективних Технологій - Гео".
8.          За результатами проведеної експертизи складено Висновок державної експертизи і землевпорядної документації від 13 березня 2018 року за №63 (далі за текстом також - Висновок).
9.          Відповідно до п. 10 Висновку до наданої землевпорядної документації відповідачем надані 13 зауважень та пропозицій щодо Проекту землеустрою.
10.          В п. 11 Висновку зазначено, що Проект землеустрою не відповідає вимогам чинного законодавства України, встановленим нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується.
11.          Не погоджуючись з вказаним Висновком, позивач у порядку, передбаченому ч.ч. 1, 4 ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з клопотанням №46/2018 щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13 березня 2018 року №63.
12.          Листом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 25 травня 2018 року вих.№28-28-0.23-5917/2-18 позивачу повідомлено, що Держгеокадастр не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку.
13.          Не погодившись з оскаржуваним Висновком відповідача, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14.          Задовольняючи позов, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що:
- відповідачем під час проведення експертизи Проекту землеустрою виявлено 13 недоліків поданого на експертизу Проекту землеустрою. Разом з тим, п. 10 негативної оцінки об`єкта державної експертизи, в якому зазначено недоліки проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж села Гоголівка Більмацького району Запорізької області, не містить детального обґрунтування, з посиланням на приписи чинного законодавства України, невідповідності Проекту землеустрою, а саме п.п.: 10.2, 10.3, 10.4, 10.5, 10.6, 10.7, 10.12, 10.13;
- рішення суб`єкта владних повноважень повинно ґрунтуватися на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення;
- відповідно до приписів ст. 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" у разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому, вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи;
- під час розгляду адміністративної справи відповідачем не надано доказів і на підтвердження того, що недоліки Проекту землеустрою не давали змогу повернути його на доопрацювання, не приймаючи негативного Висновку;
- суб`єкт владних повноважень не може посилатися на докази, які не були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що ним було вжито всіх можливих заходів для їх отримання до прийняття оскаржуваного рішення, але вони не були отримані з незалежних від нього причин;
- враховуючи приписи ст. 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" та ч.2 ст.77 КАС України, суб`єкт владних повноважень повинен викладати власні доводи, що стали підставою для прийняття спірного рішення, безпосередньо у такому рішенні, а не виключно під час судового розгляду адміністративної справи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
15.          Касаційну скаргу мотивовано порушеннями судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, скаржник посилається на те, що судами попередніх інстанції не було застосовано ст. 37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», а також не враховано практику Верховного Суду, зокрема, викладену у постанові від 31 жовтня 2018 року у справі № 806/2642/16. 
16.          На думку скаржника, для спростування висновків землевпорядної документації необхідно дотриматись певного порядку. Тобто, зверненню з відповідної позовною заявою до суду передує один з двох аспекти: або відмова у розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи; або незгода з висновками повторної державної експертизи.
17.          Відповідач вважає, що у позивача не було підстав для звернення з відповідним позовом до суду, оскільки клопотання позивача було розглянуто, про що свідчить вказаний лист від 25 лютого 2018 року, та відсутність проведення повторної державної експертизи.
18.          У запереченнях на касаційну скаргу позивач погоджуються з висновками судів попередніх інстанцій та вказує про те, що судом апеляційної інстанції ретельно перевірено обставини справи та враховано доводи та заперечення усіх учасників справи.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
20.          Відповідно до ст. 1 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" від 17.06.2004 № 1808-IV, державна експертиза землевпорядної документації (далі - державна експертиза) - це діяльність, метою якої є дослідження, перевірка, аналіз та оцінка об`єктів експертизи на предмет їх відповідності вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, а також підготовка обґрунтованих висновків для прийняття рішень щодо об`єктів експертизи.
21.          Статтею 6 вказаного Закону визначено, що об`єктами державної експертизи є документація із землеустрою та документація з оцінки земель, види яких визначені законом, а також матеріали і документація державного земельного кадастру.
22.          Приписами ст. 32 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" визначено, що державна експертиза проводиться шляхом розгляду документації та матеріалів, а за необхідності - шляхом проведення обстежень у натурі (на місцевості).
23.          При проведенні державної експертизи досліджуються, перевіряються, аналізуються та оцінюються:
питання дотримання вимог законодавства та встановлених стандартів, норм і правил при прийнятті проектних рішень;
відповідність передбачених документацією і матеріалами заходів завданням на проектування, вимогам раціонального використання та охорони земель, а також дотриманню законних прав та інтересів власників земельних ділянок та землекористувачів, держави і суспільства;
еколого-економічна ефективність проектних рішень щодо запобігання їх негативного впливу на стан земельних ресурсів, суміжні земельні ділянки, ландшафт.
24.          У відповідності до п. 3.4.2. Методики проведення державної експертизи землевпорядної документації", затвердженої Наказом Держкомзем, від 03.12.2004, №391 при проведенні державної експертизи землевпорядної документації визначаються:
- відповідність змісту документації вимогам законодавства України, встановленим стандартам, нормам і правилам, рішенням органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо раціонального використання і охорони земель, умов і порядку їх забудови, охорони навколишнього природного середовища, санітарно-епідеміологічного благополуччя населення, збереження культурної спадщини;
- відповідність змісту документації вимогам завдань на її розроблення та вимогам передпроектної документації;
- запропоновані землевпорядною документацією рішення щодо рекультивації порушених земель, поліпшення малопродуктивних угідь, оцінки земель тощо;
- еколого-економічна ефективність передбачених заходів щодо запобігання їх впливу на земельні угіддя за межами ділянки, охорони агроландшафтів;
- відповідність вимогам законодавства умов щодо зняття та перенесення ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) земельних ділянок у разі проведення вибіркової та добровільної державної експертизи робочих проектів землеустрою, передбачених підпунктом "з" частини другої статті 25 Закону України "Про землеустрій".
25.          Підпунктом 49 п. 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, та пп. 28 п. 4 Положення про територіальні органи Держгеокадастру, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Держгеокадастр та його територіальні органи проводять в установленому законодавством порядку державну експертизу програм і проектів з питань землеустрою.
26.          Із системного аналізу наведених правових норм вбачається, що проведення державної експертизи проекту землевпорядної документації є компетенцією Держгеокадастру та його територіальних органів; предметом експертизи є відповідність землевпорядної документації визначеним вимогам законодавства, стандартам, нормам та правилам.
27.          Крім того, ст. 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" встановлено, що результатом проведення державної експертизи є висновок державної експертизи. Висновки державної експертизи повинні містити оцінку допустимості та можливості прийняття рішення щодо об`єкта державної експертизи і враховувати соціально-економічні наслідки. У разі якщо об`єкт державної експертизи не повною мірою відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, він повертається на доопрацювання. При цьому вказуються конкретні вимоги, відповідно до яких необхідно внести зміни і доповнення до об`єкта державної експертизи. Об`єкт державної експертизи, який не відповідає вимогам законодавства, встановленим стандартам, нормам і правилам, оцінюється негативно і не погоджується. Негативна оцінка об`єкта державної експертизи повинна бути всебічно обґрунтована відповідно до вимог законодавства, встановлених стандартів, норм і правил.
28.          У межах доводів касаційної скарги спірним є питання дотримання позивачем процедури оскарження (спростування) висновку державної експертизи проекту землевпорядної документації.
29.          Вказане питання неодноразово розглядалося Верховним Судом, що підтверджується, зокрема постановами від 31 жовтня 2018 року у справі № 806/2642/16, 14 квітня 2020 року у справі №806/2643/16, від 23 квітня 2020 року у справі №814/3555/14, від 18 серпня 2020 року у справі № 806/1329/16, а також постановою Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 813/203/18.
30.          Так Велика Палата Верховного Суду у справі № 813/203/18 зробила такий правовий висновок:
«36.  Статтею 37 Закону № 1808-IV встановлено, що замовники або розробники об`єктів державної експертизи, заінтересовані у спростуванні висновків державної експертизи або їх окремих положень, подають обґрунтоване клопотання (заяву) про це до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у місячний термін з дня отримання клопотання (заяви) розглядає його і за наявності підстав призначає проведення повторної державної експертизи.
У разі спростування висновків державної експертизи, яку проводив центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, до проведення повторної державної експертизи залучаються незалежні експерти.
У разі відмови в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи або незгоди з висновками повторної державної експертизи замовники або розробники об`єктів державної експертизи мають право звернутися до суду.
Висновки державної експертизи можуть бути скасовані органом, який їх видав, у разі виявлення обставин, що могли вплинути на об`єктивність оцінки висновку.
Позитивні висновки повторної державної експертизи є підставою для прийняття відповідним органом рішення або реалізації заходів, передбачених об`єктами державної експертизи, крім випадків оскарження їх у судовому порядку.
37.  Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що заінтересовані особи, не згодні з висновком експертизи, повинні подати обґрунтоване клопотання до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, який відповідно до Закону № 1808-IV уповноважений розглядати такі клопотання.
38.  Заінтересовані особи мають право на звернення до суду  з позовом про скасування висновків державної експертизи лише в разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи.
39.  Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що позивач, не погодившись із висновком державної експертизи від 13 вересня 2017 року № 1427-17, звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр), з клопотанням щодо спростування цього висновку.
40.  Листом Держгеокадастру від 17 листопада 2017 року № 28-28-0.23-17897/2-17 ТОВ «Інститут геоінформаційних систем» повідомлено, що відповідач не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку, та роз`яснено позивачу про його право звернення до суду.
41.  За викладених обставин, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позивач дотримався процедури передбаченої статтею 37 Закону № 1808-IV, шляхом звернення з клопотанням про спростування висновку державної експертизи, яке відповідач розглянув та відмовив у спростуванні висновку. Отже, у позивача виникло право звернення до суду з цим позовом».
31.          Застосовуючи наведені вище висновки Великої Палати Верховного Суду до обставин цієї справи, Суд звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій було встановлено, що позивач у порядку, передбаченому ч.ч. 1, 4 ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", звернувся до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин - Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру з клопотанням №46/2018 щодо спростування висновку державної експертизи землевпорядної документації від 13.03.2018 №63. Листом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 25.05.2018 вих.№28-28-0.23-5917/2-18 позивачу повідомлено, що Держгеокадастр не вбачає підстав для спростування оскаржуваного висновку.
32.          У контексті встановлених судами попередніх інстанцій обставин, слід дійти висновку про те, що позивач дотримався процедури, визначеної ст.37 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації" і у нього виникло право на звернення до суду з цим позовом.
33.          Отже, доводи касаційної скарги є необґрунтованими.
34.          Колегія суддів зазначає, що касаційна скарга не містить посилань на порушення судами норм матеріального та процесуального права в частині недоліків поданого на експертизу Проекту землеустрою, у зв`язку з чим судові рішення в цій частині не переглядаються.
35.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. 
36.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області - залишити без задоволення, а рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 19 жовтня 2018 року і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року у справі № 0840/2775/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    І.В. Желєзний

Суддя                                                                                                    Л.В. Тацій