ХЕРСОНСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 лютого 2021 року                                                                            м. Херсон
Номер справи: 661/34/20
Номер провадження: 22-ц/819/2/21
Херсонський апеляційний суд в складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ:
головуючого (суддя-доповідач) Вейтас І.В.,
суддів:                                          Кузнєцової О.А.
Радченка С.В.
секретар    Литвиненко В.О.
учасники справи: 
позивач - міська організація вільної профспілки працівників освіти м. Нова Каховка в інтересах ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
відповідач - управління Південного офісу Держаудитслужби у Херсонській області
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Херсоні апеляційну скаргу Міської організації вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка в інтересах працівників загальноосвітніх закладів освіти ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на рішення Новокаховського міського суду Херсонської області від 29 липня 2020 року, у складі судді Червоненка Д.В., у справі за позовом міської організації вільної профспілки працівників освіти м. Нова Каховка в інтересах ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до управління Південного офісу Держаудитслужби у Херсонській області про скасування рішення
ВСТАНОВИВ:
В грудні 2019 року голова Міської організації вільної профспілки працівників освіти м. Нова Каховка Захарченко Т.М. звернулась до суду з даним позовом у власних інтересах та інтересах члена профспілки ОСОБА_1 , посилаючись на те, що 22.02.2019 року управління Південного офісу Держаудитслужби у Херсонській області склало довідку №15-21-03-31/1 зустрічної перевірки в загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №5 Новокаховської міської ради з метою визначення правильності та цільового використання коштів освітньої субвенції, що надійшли з Державного бюджету місцевому бюджету та виділених відділом освіти Новокаховської міської ради. 
Перевіркою правильності встановлених надбавок і доплат педагогічним працівникам, відповідно до тарифікаційних списків педагогічних та інших працівників встановлено, що підвищення посадового окладу (ставки заробітної плати) за педагогічне звання встановлювалося з урахуванням підвищення на 10% відповідно до Постанови № 22, що призвело до переплати заробітної плати педагогічним працівникам за січень-серпень 2018 року за рахунок коштів освітньої субвенції, наданої державним бюджетом місцевому бюджету на суму 3297,79 гривень та як наслідок зайво перераховано до державних цільових фондів коштів в сумі 721,55 гривень.
Перевіркою також встановлено, що при нарахуванні заробітної плати працівникам за час відпустки в розрахунок включалась виплати одноразового характеру, а саме, щорічна грошова винагороди за сумлінну працю, зразкове виконання службових обов`язків педагогічним працівникам, яка є одноразовою гарантованою виплатою, що призвело до переплат заробітної плати за час відпусток за рахунок коштів освітньої субвенції, наданої державним бюджетом місцевому бюджету на загальну суму 8006,58 грн та, як наслідок зайво перераховано ЄСВ на суму 1761,45 грн. 
Для встановлення правомірності та законності висновків, викладених у довідці, міська організація вільної профспілки звернулась 05.05.2019 року листом № 04-02-х/ау до начальника управління Південного офісу Держаудитслужби за наданням роз`яснень. 31.05.2019 року отримала відповідь № 15-21-03-23-14/1890-2019 від 17.05.2019 pоку, з якої вбачається, що при складанні довідки спеціалісти цієї служби керувалися листом Міністерства соціальної політики України від 05.10.2007 № 717/13/84-07 на адресу ЦК Профспілки працівників освіти і науки України та листом Міністерства освіти і науки України від 30.01.2018 №1/9-64. Цим же листом управління Південного офісу Держаудитслужби повідомило, що з членів профспілки ОСОБА_2 , ОСОБА_1 має бути стягнуто відповідно 270,20 грн та 252,17 грн.
В подальшому, після звернення до начальника управління Південного офісу Держаудитслужби у Херсонській області із запитом про надання копії вимоги на підставі якої змінено порядок нарахування заробітної плати педагогічним працівникам у сторону погіршення умов оплати праці, 20.09.2019 року, міська організація вільної профспілки працівників освіти і науки України отримала відповідь № 15-21-03-21-14/3656-2019 від 19.09.2019 року з копією вимоги відділу освіти і науки.
Не погоджуючись з пунктами 4 та 5 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби №15-21-03-21-14/1272-2019 від 29.03.2019 року, як такими, що суперечать діючому законодавству України, просила суд їх скасувати.
       Рішенням Новокаховського міського суду Херсонської області від 29 липня 2020 року в задоволенні позову відмовлено.
       Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що у даній справі спір виник у зв`язку з невиконанням роботодавцем вимог законодавства про оплату праці, а саме щодо зміни порядку нарахування заробітної плати педагогічним працівникам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , а відтак даний спір є трудовим. Суд першої інстанції, зазначив, що належним відповідачем у справі за позовом про оплату праці є та юридична особа, з якою позивачем укладено трудовий договір, та дійшов висновку, що вказаний позов пред`явлено до неналежного відповідача.
       З апеляційною скаргою на вказане рішення суду першої інстанції звернулась Міська організація вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка в інтересах працівників загальноосвітніх закладів освіти ОСОБА_1 , ОСОБА_2 .. Апеляційна скарга обґрунтована тим, що суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо неналежного відповідача, оскільки Управління південного офісу держаудитслужби - орган виконавчої влади, направив Вимогу, як правовий акт індивідуальної дії, який породив правові наслідки для позивачів. Просить рішення суду скасувати, ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити в повному обсязі.
       У відзиві на апеляційну скаргу Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області погоджується з висновком суду першої інстанції, що викладені позивачем в обґрунтування позовної заяви доводи свідчать про те, що між сторонами виник спір, який є трудовим. Разом з тим, вказує на те, що наявність чи відсутність збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, правильність їх обчислення (вказані у вимозі та акті ревізії порушення законодавства з фінансових питань, що призвели до переплати заробітної плати) перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Заслухавши доповідача, пояснення представників сторін, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах, визначених ст.367 ЦПК України, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
З матеріалів справи слідує, що працівниками Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області в термін з 02.01.2019 року по 28.02.2019 року (з перервою в роботі з 08.01.2019 року по 18.01.2019 року , з 23.01.2019 року по 01.02.2019 року) проведено ревізію фінансово господарської діяльності відділу освіти Новокаховської міської ради (далі - Відділ освіти) за період з 01.02.2016 року по 01.01.2019 року та встановлені порушення законодавства з фінансових питань, які оформлені актом ревізії від 07.03.2019 року №15-21-03-30/2.
Акт ревізії від 07.03.2019 року № 15-21-03-30/02 підписано із запереченнями, на які надано висновки від 27.03.2019 року, якими заперечення не прийняті.
Листом від 29.03.2019 року № 15-21-03-21-14/1272-2019 керівництву відділу освіти Новокаховської міської ради направлено вимоги «Про усунення виявлених порушень» із терміном зворотного інформування до 25 червня 2019 року.
Згідно пункту 4 цієї вимоги:
Ревізією правильності визначення посадових окладів працівникам навчальних закладів, встановлення доплат та надбавок встановлено, що відповідно до п.5 Наказу Міністерства освіти і науки України від 26.09.2005 №557 «Про впорядкування умов оплати праці та затвердження схем тарифних розрядів працівників навчальних закладів, установ освіти та наукових установ» (далі - Наказ № 557) якщо працівнику навчального закладу передбачено підвищення посадового окладу (ставки заробітної плати) за декількома підставами, передбаченими умовами оплати праці (наприклад, за педагогічне звання, тип навчального закладу, підвищення на 10 відсотків відповідно до Постанови № 22 тощо), то абсолютний розмір кожного підвищення визначається, виходячи з розміру посадового окладу (ставки заробітної плати), без урахування іншого підвищення.
Проте, в ЗНЗ при визначенні посадового окладу для підвищення його на тип навчального закладу та підвищення за педагогічне звання педагогічним працівникам здійснювалося з урахуванням підвищення на 10%, а не окремо за різними підставами, що призвело до переплати заробітної плати, чим порушено п. 5 Наказу №557 та призвело до переплати заробітної плати педагогічним працівникам на загальну суму 88657,01 грн та, як наслідок, зайво нараховано до державних цільових фондів в сумі 19247,71 грн.
Згідно пункту 5 цієї вимоги:
В порушення вимог п.4 Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою КМУ від 08.02.1995 №100 при нарахуванні заробітної плати працівникам за час відпустки в розрахунок включалась виплати одноразового характеру, а саме щорічна грошова винагороди за сумлінну працю, зразкове виконання службових обов`язків педагогічним працівникам, яка є одноразовою гарантованою виплатою, що призвело до переплат заробітної плати за час відпусток на загальну суму 52465,61 грн та, як наслідок зайво перераховано ЄСВ на суму 11521,93 грн.
04.04.2019 року начальник відділу освіти Новокаховської міської ради Микитенко Л.А. та в.о. головного бухгалтера Денисюк Т.Л. направили лист №01-12/576 директорам ЗЗСО про усунення виявлених порушень законодавства в строк до 25 травня 2019 року. 

Міська організація вільної профспілки працівників освіти м. Нова Каховка, вважаючи, що висновки вказані у довідці №15-21-03-31/1 складеній 22.02.2019 року управлінням Південного офісу Держаудитслужби у Херсонській області зустрічної перевірки в загальноосвітній школі І-ІІІ ступенів №5 Новокаховської міської ради, є незаконними, звернулась до Херсонського окружного адміністративного суду з позовом про їх скасування. 
Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 08 липня 2019 року у справі № 540/1346/19  відмовлено у відкритті провадження з тих підстав, що  заяву не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.  
У жовтні 2019 року міська організація вільної профспілки працівників освіти м. Нова Каховка звернулась до суду з позовом до Південного офісу Держаудитслужби у Херсонській області про скасування вимоги відповідача, що викладена у п.4, 5 листа № 15-21-03-21-14/1272-2019 від 29.03.2019 року. Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 18 жовтня 2019 року у справі № 540/2178/19 відмовлено у відкритті провадження у адміністративній справі та роз`яснено позивачу, що дана справа підлягає розгляду за правилами Цивільного процесуального кодексу України, у зв`язку з чим позивачу необхідно звернутися з даним позовом до Новокаховського міського суду Херсонської області.
Ухвала адміністративного суду першої інстанції обґрунтована тим, що  Міська організація вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка, яка діє в інтересах  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , помилково звернулася із позовною заявою в порядку адміністративного судочинства, оскільки її права не порушуються у сфері публічних - правових відносин та підлягають захисту за правилами цивільного судочинства. Спірні правовідносини, які виникли між позивачем та відповідачем не містять ознак публічності, оскільки ґрунтуються на трудових відносинах, а захист таких прав в силу приписів частини 1 статті 19 Цивільно-процесуального кодексу України віднесений до компетенції місцевого суду загальної юрисдикції в порядку цивільного судочинства. Враховуючи суть спору, спрямовану на врегулювання інтересів сторін трудових правовідносин, порядок вирішення яких визначено Законом України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)», захист прав Міської організації вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка, повинен здійснюватися у порядку, визначеному Цивільним процесуальним кодексом України із зазначенням належного відповідача. Тому позивачу необхідно звернутися з даним позовом до Новокаховського міського суду Херсонської області.
Вказані ухвали адміністративного суду Міською організацією вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка не оскаржувались.
В грудні 2019 року Міська організація вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка звернулась до Новокаховського міського суду з вказаним позовом в порядку цивільного судочинства.
При цьому позивач обґрунтовував свій позов саме тим, що висновки спеціалістів управління Держаудитслужби та вимоги вважати основною (базовою) ставкою заробітної плати встановлену ПКМУ № 1298 від 30.08.2002 року без врахування підвищення за ПКМУ № 22 від 11.01.2018 року є незаконними. На підставі чого просив скасувати п.4 та п.5 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби №15-21-03-21-14/1272-2019 від 29.03.2019 року.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
  Спір у справі, що розглядається, виник щодо правомірності пунктів вимоги органу державного фінансового контролю.
 Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
За змістом пунктів 1, 7, 10 статті 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право: перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Наведені законодавчі норми неодноразово аналізувались Верховним Судом України, Верховним Судом, в тому числі його Великою Палатою (зокрема, постанова від 21 листопада 2018 року у справі №820/3534/16), які вказали, що орган державного фінансового контролю наділений повноваженнями здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень; при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства є обов`язковою до виконання; що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу фінансового контролю до суду з відповідним позовом.
Отже, у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, не пов`язаних із стягненням виявлених в ході перевірки збитків.
Таким чином, спір про оскарження дій (вимоги про усунення порушень) Управління південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, в тому вигляді заявлених позивачем вимог та їх обґрунтуванні, є публічно-правовим та мав розглядатись в порядку адміністративного судочинства.
Зважаючи на те, що позивачу було відмовлено у відкритті справи адміністративним судом, з метою недопущення порушення гарантованого Конвенцію права на доступ до суду та ефективний засіб юридичного захисту, колегія суддів з врахуванням правових позицій, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду: від 21 листопада 2018 року у справі № 243/5078/17 (провадження № 14-393цс18), від 12 грудня 2018 року у справі № 490/9823/16-ц (провадження № 14-509цс18), від 12 грудня 2018 року у справі № 761/12676/17 (провадження № 14-516цс18), від 27 лютого 2019 року у справі № 442/7753,16-ц (провадження № 14-35цс19), вважає, що ця адміністративна справа має бути завершена розглядом за правилами цивільного судочинства виключно і лише тому, що позивач, який вважає, що судовим рішенням порушені його права, має бути забезпечений доступ до правосуддя, що включає і розгляд скарги по суті, навіть в іншому, ніж це передбачено законом, судочинстві, оскільки перешкоди до розгляді у належному адміністративному судочинстві виникли у зв`язку з процесуальною діяльністю суду.
Разом з тим вказаний позов Міської організації вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка в інтересах працівників загальноосвітніх закладів освіти ОСОБА_1 , ОСОБА_2 не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.
 У спірних пунктах 4,5 вимоги Управління Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області від 29 квітня 2019 року вказано на допущені відділом освіти Новокаховської міської ради порушення, у результаті яких заподіяна шкода, зазначено її розмір та зобов`язано вчинити дії, спрямовані на усунення відповідних порушень згідно з вимогами законодавства.
Звертаючись до суду з позовом, Міська організація вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка в інтересах працівників загальноосвітніх закладів освіти ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , фактично не погодилась з висновками акту ревізії щодо допущених відділом освіти Новокаховської міської ради порушень та, як наслідок, з вимогами викладеними в п.4 та п.5 вимоги №15-21-03-21-14/1272-2019 від 29.03.2019 року.
Водночас шкода, щодо наявності якої зроблено висновок Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області може бути відшкодована у судовому порядку за позовом цього органу. Наявність шкоди, правильність обчислення її розміру перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Підконтрольна установа - відділ освіти Новокаховської міської ради не оспорювала висновки викладені Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області в п.4 та п.5 №15-21-03-21-14/1272-2019 від 29.03.2019 року.
Як встановлено апеляційним судом під час розгляду справи, шкода, яка зазначена в п.4 та 5 вимоги (переплата заробітної плати), з ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , в інтересах яких заявлено позов Міською організацією вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка, в сумі відповідно 270,20 грн та 252,17 грн, не стягувалась ні підконтрольною установою - відділом освіти Новокаховської міської ради, ні Управлінням південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області. 
Звернувшись до суду з позовом про скасування спірних пунктів вимоги, позивач вказував, що наразі школою, де працюють особи, в інтересах яких заявлено позов, та відділом освіти Новокаховської міської ради не нараховуються надбавки, нарахування яких Держаудитслужба вказала як порушення законодавства. Саме цим позивач вважає порушено права членів спілки відповідачем - Управлінням південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області.
Як, правильно вказано судом першої інстанції, фактично у осіб, в інтересах яких заявлено позов, виник спір з нарахування заробітної плати (не нарахування надбавок), який є трудовим спором, відповідачем в якому може бути роботодавець.
Враховуючи наведене, те, що позивачем під час розгляду справи не змінювались позовні вимоги, не надходило клопотання про зміну відповідача, позов, заявлений в інтересах ОСОБА_1 , ОСОБА_2 Міською організацією вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка, яка не є підконтрольною установою, щодо якої проводилась перевірка, до Управлінням південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області, який не заявляв до суду вимоги про стягнення шкоди, а підконтрольна установа не оспорювала наявність шкоди, є неналежним способом захисту права ОСОБА_1 , ОСОБА_2 на отримання на даний час заробітної плати, в належному на їх думку розмірі, а відтак такий позов не підлягає задоволенню.
Суд першої інстанції дійшовши висновків, що порушене право ОСОБА_1 та ОСОБА_2 має бути захищено шляхом пред`явлення позову до роботодавця, відмовив в задоволенні позову з тих підстав, що позов заявлено до неналежного відповідача. При цьому суд першої інстанції помилково не звернув уваги на те, що позовні вимоги Міської організації вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка були заявлені саме до Управлінням Південного офісу Держаудитслужби в Херсонській області про скасування висновків викладених в п.4 та п.5 вимоги №15-21-03-21-14/1272-2019 від 29.03.2019 року, і зміна відповідача на роботодавця, в даному випадку, потягла б зміну як підстав так і предмету позову.
Зважаючи на викладене, в задоволенні позову слід відмовити, в зв`язку тим, що даний позов є неналежним способом захисту порушеного права ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ..
Враховуючи, що суд першої інстанції по суті правильно відмовив в задоволенні позову, колегія суддів вважає, що рішення суду першої інстанції слід залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.
Керуючись ст.367, п.1ч.1 ст.374, ст. 375, ст. 382 ЦПК України, Херсонський апеляційний суд у складі колегії суддів судової палати з розгляду цивільних справ 
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Міської організації вільної профспілки працівників освіти і наук м. Нова Каховка в інтересах працівників загальноосвітніх закладів освіти ОСОБА_1 , ОСОБА_2 залишити без задоволення.
Рішення Новокаховського міського суду Херсонської області від 29 липня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.        

Повне судове рішення складено 15 лютого 2021 року.

Головуючий І.В. Вейтас

Судді: О.А. Кузнєцова 

С.В. Радченко