ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 340/2540/20
адміністративне провадження № К/9901/33450/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Жука А.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Державної Казначейської служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна судова адміністрація України, Кропивницький апеляційний суд, про відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року, постановлену у складі судді Кравчук О.В.  та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від           03 листопада 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: Шлай А.В.   (доповідач), Прокопчук Т.С., Кругового О.О.,
І. Суть спору
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернулася до суду з позовом до Держави Україна в особі Державної Казначейської служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна судова адміністрація України, Кропивницький апеляційний суд, у якому просила стягнути з Держави Україна за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, відкритого в Державній казначейській службі України, на користь ОСОБА_1 239250,00 грн. у відшкодування майнової шкоди, завданої органом державної влади прийняттям неконституційного правового акту.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Кіровоградський окружний адміністративний суд ухвалою від 13 липня 2020 року, яку залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року, у відкритті провадження у вказані справі відмовив.
3. Ухвалюючи такі рішення, суди виходили з того, що вказаний позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Зазначили, що вимоги про відшкодування шкоди розглядаються за правилами адміністративного судочинства, якщо такі вимоги стосуються шкоди, завданої протиправними діями суб`єкта владних повноважень, і заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Натомість вимоги про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, не заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір, належить розглядати за правилами цивільного судочинства. Позовні вимоги позивача спрямовані на відшкодування шкоди, завданої законом, який у подальшому був визнаний неконституційним.
ІІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
4. Не погоджуючись з такими рішеннями суду першої та апеляційної інстанції, позивач подала касаційну скаргу, в якій посилається на порушення судами норм матеріального та процесуального права.
5. У скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Свої вимоги скаржник мотивує тим, що норма закону, що спричинила завдання їй майнової шкоди, визнана неконституційною Рішенням Конституційного Суду України, тому були відсутні підстави для пред`явлення вимог про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень
6.1. Позивач зазначає, що предметом спору, за вирішенням якого вона звернулася до суду, є стягнення шкоди (збитків) у вигляді неотриманої вихідної допомоги під час звільнення з публічної служби, виходом у відставку. З огляду на вказане, спір, за вирішенням якого вона звернулася до суду, стосується проходження та звільнення з публічної служби, про що позивач зазначала у адміністративному позові. Спори, пов`язані з проходженням публічної служби, розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Якщо спір виник після звільнення публічного службовця з посади, однак пов`язаний з вирішенням питань, які стосуються його діяльності на публічній службі, такий спір має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, незважаючи на те, що спірні правовідносини фактично виникли після припинення публічної служби, а орган, в якому особа перебувала на цій службі, не здійснював щодо неї публічно-владні управлінські функції у спірних правовідносинах. На зазначене звернуто увагу судів у правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному щодо подібних правовідносин у постанові від 05 червня 2019 року у справі №686/23445/17 та у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц.
6.2. Скаржник також зауважує, що посилання суду, як на підставу для відмови у відкритті провадження, на постанови Верховного Суду від 26.06.2019 року (справа №263/5125/18), від 03.07.2019 року (справа №676/1557/16-ц), від 13.11.2019 року (справа №638/14694/18) в даному випадку є помилковими, оскільки ці постанови не стосуються прийняття громадян на публічну службу, її проходження чи звільнення з публічної служби. Так, постанова від 26.06.2019 у справі №263/5125/18 стосується отримання субсидії на оплату житлово-комунальних послуг, а постанова від 13.11.2019 року (справа №638/14694/18) - порушень прав позивача, як споживача послуг у наземному електротранспорті, постанова від 03.07.2019 року (справа №676/1557/16-ц ) - стягнення збитків, завданих неналежним виконанням постанови апеляційного адміністративного суду про стягнення пенсії по інвалідності як учаснику ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС.
7. Відповідач своїм правом подати відзив на касаційну скаргу не скористався, що відповідно до  статті 338 КАС України  не перешкоджає касаційному перегляду справи.
IV. Джерела права й акти їх застосування 
8. Відповідно до  статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод  від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
9. Положеннями  статті 55 Конституції України  визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
10. Згідно із частиною першою  статті 2 КАС України  завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
11. Згідно з пунктами 1 - 2 частини першої  статті 4 КАС України  адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
12. На підставі пункту 7 частини першої  статті 4 КАС України  суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
13. Відповідно до частини першої  статті 5 КАС  України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
14. Пунктом 1 частини першої  статті 19 КАС України  визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
15. Згідно з частиною п`ятою  статті 21 КАС України  вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
16. Відповідно до пункту 1 частини першої  статті 170 КАС України  суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
V. Оцінка Верховного Суду
17. Вирішуючи питання про обґрунтованість касаційної скарги, суд касаційної інстанції виходить з такого.
18. Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
19. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
20. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
21. Відповідно до абзацу першого частини першої  статті 19 ЦПК України  суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
22. Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
23. Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.
24. Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
25. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
26. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору.
28. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
29. Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
30. Одним із критеріїв розмежування справ цивільної й адміністративної юрисдикції є суб`єктний критерій.
31. Відповідно до пункту 2 частини першої  статті 19 КАС України  юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби.
32. Згідно з пунктом 17 частини першої  статті 4 КАС України публічна служба - діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
33. Як вбачається з матеріалів справи, позивач є суддею у відставці.
34. Законодавець урегулював питання, пов`язані з прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням з публічної служби (припиненням), спеціальними нормативно-правовими актами.
35. У справі, що переглядається, таким спеціальним нормативно-правовим актом є  Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07 липня 2010 року № 2453-VII  (у редакції, чинній на момент виходу позивача у відставку, далі - Закон № 2453-VII).
36. У преамбулі Закону № 2453-VII зазначено, що цей  Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
37. Порядок зайняття посади суддів, звільнення судді з посади та припинення його повноважень регулюється  розділами IV та VII Закону № 2453-VII.
38. Згідно з пунктом 4 частини п`ятої  статті 126 Конституції України  підставою для звільнення судді з посади є подання заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням.
39. Відповідно до частини першої статті 109 Закону № 2453-VII суддя, який має стаж роботи на посаді судді не менше двадцяти років, що визначається статтею 131 цього Закону, має право подати заяву про відставку.
40. Згідно з частиною першою статті 136 Закону № 2453-VII судді, який вийшов у відставку, виплачується вихідна допомога у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
41. Законом України "Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні" від 27 березня 2014 року № 1166-VІІ виключено  статтю 136 Закону України "Про судоустрій та статус суддів".
42. Конституційний Суд України рішенням від 15.04.2020 у справі № 2- р(ІІ)/2020 визнав таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), положення підпункту 1 пункту 28 розділу II Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27.03.2014 №1166-VII, яким із Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 року №2453-VІ в редакції до внесення змін Законом України «Про забезпечення права на справедливий суд» від 12 лютого 2015 року №192-VIII виключено статтю 136, частиною першою якої передбачалось право судді, який вийшов у відставку, на виплату вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
43. Відповідно до доводів позивача, на час набрання законної сили положення підпункту 1 пункту 28 розділу II  Закону України «Про запобігання фінансової катастрофи та створення передумов для економічного зростання в Україні» від 27.03.2014 № 1166-VІІ  вона мала право на відставку, тому, на її думку, визнання неконституційними положень підпункту 1 пункту 28 розділу II  цього закону  є підставою для відшкодування майнової шкоди, а саме не виплаченої вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
44. В зв`язку з цим,  ОСОБА_1    звернулась до суду з позовом до Держави Україна в особі Державної Казначейської служби України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Державна судова адміністрація України, Кропивницький апеляційний суд, про стягнення з Держави Україна за рахунок бюджетних коштів Державного бюджету України шляхом безспірного списання з відповідного казначейського рахунку, відкритого в Державній казначейській службі України на її користь 239  250 грн у відшкодування майнової шкоди , завданої органом державної влади прийняттям неконституційного правового акту.
45. Оскільки звільнення судді у зв`язку з виходом у відставку наділяє його правом на отримання вихідної допомоги, колегія суддів  зазначає, що цей спір є таким, що пов`язаний з проходженням та звільненням з публічної служби, тому на нього поширюється юрисдикція адміністративного суду.
46. Аналогічні висновки у подібних правовідносинах зробила Велика Палата Верховного Суду у постановах від 14 листопада 2018 року у справі № 757/70264/17-ц, провадження № 14-360цс18 та від 05 червня 2019 року у справі № 686/23445/17, провадження № 14-162цс19.
47. Отже, між сторонами виник публічно-правовий спір щодо правомірності невиплати позивачу, як судді, який вийшов у відставку, вихідної допомоги у розмірі 10 місячних заробітних плат за останньою посадою.
48. Стосовно посилань суду на частину п`яту  статті 21 КАС України  у цій справі є безпідставним, оскільки звертаючись із позовом до суду про відшкодування майнової шкоди, позивач зазначала, що норма закону, що спричинила завдання їй майнової шкоди, визнана неконституційною Рішенням Конституційного Суду України, тому були відсутні підстави для пред`явлення вимог про визнання протиправними дій суб`єкта владних повноважень.
49. Доводи судів попередніх інстанцій з приводу того, що висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 14.11.2018 у справі №757/70264/17-ц (провадження № 14-360цс18) стосуються інших спірних правовідносин, а тому не можуть враховуватися при розгляді вказаної справи, колегія суддів вважає помилковими, оскільки як в справі, що розглядається так і в справі №757/70264/17-ц, спори є таким, що пов`язані з проходженням та звільненням з публічної служби та норми закону, що спричинили завдання позивачам майнової шкоди, визнані неконституційними Рішеннями Конституційного Суду України.
50. Натомість висновки, зроблені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.11.2019 справа №638/14694/18, від 26.06.2019 у справі №263/5125/18, на які посилаються суди першої та апеляційної інстанції, в даному випадку не підлягають застосуванню, оскільки стосуються правовідносин, які не є подібними з правовідносинами, що є предметом розгляду у вказаній справі.
51. Поняття «суд, встановлений  законом»  включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
52. Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у  Конституції України  принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою ЄСПЛ.
53. У справі «Сокуренко і Стригун проти України» ЄСПЛ указав, що фраза «встановлений  законом»  поширюється не лише на правову основу існування суду, але й на дотримання таким судом норм, які регулюють його діяльність. У рішенні в справі «Занд проти Австрії» («Zand v. Austria», заява № 7360/76) Європейська комісія з прав людини висловила думку, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів» («Sokurenko and Strygun v. Ukraine», заяви № 29458/04 та № 29465/04,§ 24).
54. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим  законом»  у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
55. Таким чином, суд першої та апеляційної інстанції, зробили помилковий висновок, що дана справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства і не належить до компетенції адміністративного суду.
56. Частиною 1  статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України  передбачено, що підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
57.  Таким чином, зважаючи на приписи  статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржені судові рішення скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
VІ. Судові витрати
58.  З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями  3,  341,  345,  349,  353,  355,  356,  359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
2. Ухвалу Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року у справі №340/2540/20 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Кіровоградського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                          О. А. Губська

Судді                                                                                                    М.В. Білак

                                                                                                    А.В. Жук