П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Справа №  824/265/20-а 
Головуючий у 1-й інстанції: Маренич І.В.
          Суддя-доповідач:  Курко О. П. 
31 березня 2021 року                                                                                                          м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді:  Курка О. П. 
суддів:  Гонтарука В. М.  Білої Л.М. 
за участю:
секретаря судового засідання: Яремчук Л.С,
представника позивача: Миронова С.І.,      
представників відповідача: Осадчука С.В., Ходаковського Ю.В.,          

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу  Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг  на  рішення   Чернівецького окружного адміністративного суду  від  20 січня 2021 року (м. Чернівці) у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи  "Чернівцігаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про  визнання протиправною та скасування постанови, 
В С Т А Н О В И В :
в лютому 2020 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи  "Чернівцігаз" звернулось до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та скасування постанови.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року позов задоволено, а саме: визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 р. №2992 "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу"; стягнуто на користь акціонерного товариства "Чернівцігаз" судові витрати в сумі 12750,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Не погодившись з прийнятим рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та відмовити в задоволенні позовних вимог. В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає про те, що питання належності форми акта НКРЕКП не є предметом позову у даній справі. Крім того, форма акта затверджена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428, опублікована на офіційному веб-сайті НКРЕКП та відповідає положенням і формі уніфікованого акту перевірки, тому були відсутні підстави для недопущення комісії до здійснення позапланових перевірок. Щодо порушення п.2.1 Ліцензійних умов відповідач зазначає про те, що позивачем порушено вимоги інших нормативно-правових актів, а саме: ст.11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу заперечив проти її доводів і зазначив, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представник позивача в судовому засіданні заперечив проти доводів апеляційної скарги, у зв`язку з чим просив залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.
Представники відповідача в судовому засіданні   підтримали вимоги апеляційної скарги та просили її задовольнити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та перевіривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції – без змін, виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи" "Чернівцігаз" (58009, м.Чернівці, вул. Винниченка, 9-А, код ЄДРПОУ 03336166) зареєстроване як юридична особа 03.03.1992 р. Основним видом діяльності позивача є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи (Т. 1 а.с. 16).
29.06.2017 р. позивач отримав ліцензію на розподіл природного газу, що підтверджується постановою НКРЕКП від 29.06.2017 р. № 856.
На підставі звернень споживачів Чернівецької області, зазначених в листах Державної регуляторної служби України від 07.03.2019 р. № 147/0/20-19,   від 14.05.2019 р. № 3185/0/20-19, постанови НКРЕКП від 14.05.2019 р. № 734 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ "Чернівцігаз", відповідно до рішень НКРЕКП від 26.03.2019 р. № 425 (зі змінами та доповненнями 23.08.2019 р. № 1775), від 14.05.2019 р. № 734, від 06.08.2019 р. № 1658, 20.11.2019 р. головою НКРЕКП видано посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки №№ 460, 461, 462 яким, на строк з 09.12.2019 року по 11.12.2019 року, доручено посадовим особам сектору НКРЕКП у Чернівецькій області здійснити перевірку АТ "Чернівцігаз" з питань дотримання пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 р. № 201 (відповідно до ліцензії, яка видана згідно постанови НКРЕКП від 29.06.2017 р. № 856), а також дотримання вимог пунктів 2 та 3 постанови НКРЕКП від 29.03.2019 р. № 470 "Про накладення штрафу на ПАТ "Чернівцігаз" (Т.1 а.с. 17-27).
06.12.2019 р. сектором НКРЕКП у Чернівецькій області здійснено запит інформації та документів від позивача відповідно до предмету перевірку, з вимогою надати документи до 11 год. 00 хв. 09.12.2019 р., який надійшов до позивача 12.12.2019 р., про що свідчить штамп вхідної кореспонденції позивача на вказаному запиті за вх. № ЗП-5430-58001-1219 від 12.12.2019 р. (Т.1 а.с. 17-20). 
Як зазначав позивач в заявах по суті, 09.12.2019 р. голова та члени комісії з позапланової виїзної перевірки прибули до АТ "Чернівцігаз" з пропозицією надати допуск до здійснення з 09.12.2019 р. по 11.12.2019 р. планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності   провадження господарської діяльності з розподіл природного газу.
09.12.2019 р. позивач відмовив комісії з позапланової виїзної перевірки у проведенні позапланової виїзної перевірки, про що письмово повідомив представників відповідача в поясненнях від 09.12.2020 р. № 580007-Сл-4190-1219 про причини відмови у проведенні позапланової виїзної перевірки. Згідно змісту пояснень, причиною відмови у проведенні перевірки стала відсутність уніфікованої форми акту перевірки, а також видання відповідачем одночасно трьох посвідчень на перевірку, що на думку позивача суперечить Закону № 877, які були направлені відповідачу з відміткою про вручення (Т. 1 а.с. 28 - 32).
09.12.2019 р. та 10.12.2019 р. посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акти про відмову АТ "Оператор газорозподільної системи "Чернівцігаз" у проведенні позапланового заходу державного (нагляду) контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. Дослідженням актів від 09.12.2019 р. та 10.12.2019 р. встановлено, що вони не підписані представниками позивача. (Т.1 а.с. 33-36).
11.12.2020 р. посадовими особами сектору НКРЕКП у Чернівецькій області складено акт за результатами проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 453. Згідно детального опису виявлених порушень встановлено порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 р. № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Вказаний акт надіслано на адресу позивача 11.12.2019 р. та отриманий ним 16.12.2019 р., про що свідчить штамп вхідної кореспонденції позивача на вказаному акті за вх. № Сл-5463-58001-1219 від 16.12.2019 р. (Т.1 а.с. 37 - 42).
Не погоджуючись з описом виявлених порушень наведених в акті від 11.12.2019 р. №453, позивач 17.12.2019 р. направив письмові зауваження на адресу сектору НКРЕКП у Чернівецькій області, що підтверджується рекомендованим поштовим відправленням про вручення (Т. 1 а.с. 43 - 50).
16.12.2019 р. о 15 год. 13 хв. на офіційному сайті НКРЕКП опубліковано оголошення про те, що 20.12.2019 р. відбудеться засідання НКРЕКП про порушення Ліцензійний умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу АТ "ОГС "Чернівцігаз" (позапланова перевірка відповідно до погодження Державної регуляторної служби від 07.03.2019 р., №1478/0/20-19), до якого додано обґрунтування до проекту постанови НКРЕКП "Про накладення штрафу на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи" "Чернівцігаз" за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та проект постанови "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" (Т.1 а.с. 51 - 54).
17.12.2019 р. позивач направив на адресу відповідача зауваження на проект постанови "Про накладення штрафу на АТ "Чернівцігаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу", яке отримано останнім 20.12.2020 р. (Т.1 а.с. 58 - 66).
20.12.2019 р. відповідачем винесено оскаржувану постанову № 2992, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень ст. 11 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом (Т.1 а.с. 67 - 68).
Вважаючи оскаржувану постанову протиправною, позивач звернувся до суду з вказаним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що на момент перевірки не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а тому позивач правомірно відмовив у допуску до перевірки посадових осіб НКРЕКП. Крім того, зазначене в оскаржуваній постанові порушення не є порушенням Ліцензійних умов. 
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Згідно з частиною 15 статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон про контроль) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Частиною 2 статті 5 Закону про контроль закріплено, що уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Однак, вказаною нормою не встановлений строк протягом якого орган державного нагляду (контролю) має затвердити такі уніфіковані форми актів.
Водночас, форма акту, що була встановлена постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами. що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов" (далі - Порядок № 428) відповідає положенням та формі уніфікованого акту перевірки, незважаючи на те, що була затверджена до внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
До того ж, Порядок № 428 разом з додатком № 18 (Акт перевірки) опубліковані на офіційному вебсайті НКРЕКП, що не було досліджено судом першої інстанції, хоча відповідний доказ міститься у матеріалах справи.
Пунктом 9 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (яким стаття 5 доповнена вказаною нормою щодо уніфікованих актів) зобов`язано Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.
Проте, НКРЕКП відповідно до статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон про НКРЕКП) (в редакції, що була чиною на момент виникнення спірних правовідносин) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, та відповідно не є міністерством або іншим центральними органами виконавчої влади.
Отже, вказана вимога щодо строків та необхідності приведення форм актів на НКРЕКП не поширюється, що було залишено поза увагою судом першої інстанції.
Водночас, форма акту, що була встановлена Порядком № 428, відповідає як положенням Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", так і Методиці розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 (далі - Методика № 342).
При цьому, пунктом 3 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон про НКРЕКП) (в редакції, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розробляє та затверджує нормативно-правові акти, зокрема, порядки контролю за дотриманням вимог законодавства у відповідній сфері регулювання та ліцензійних умов.
Відповідно до частини 1 статті 19 Закону про НКРЕКП Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Так, на виконання законів України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", "Про ліцензування видів господарської діяльності" 14.06.2018 на відкритому засіданні НКРЕКП було прийнято Порядок № 428.
Пунктом 5.1. Порядку № 428 контролю визначено, що за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку та опубліковується на офіційному вебсайті НКРЕКП.
Разом з тим, суд першої інстанції не дослідив, що додатками 4 -17 до цього Порядку контролю затверджено, зокрема, переліки питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю та уніфікована форма Акта перевірки (додаток 18), яка є єдиною формою для всіх сфер регулювання Регулятором.
Крім того, слід відмітити, що переліки питань, затверджені згідно з додатками 4-17 Порядку № 428, є вичерпними для всіх суб`єктів відповідних сфер регулювання, незалежно від ступеня ризику, оскільки вищезазначені сфери регулювання є як ризико-орієнтовними так і соціально значущими, незалежно від обсягів реалізації послуг та кількості обслуговування споживачів.
Пунктами 5 та 6 Методики № 342 визначено, що уніфікована форма акту перевірки складається з:
1)титульного аркуша;
2)переліку питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю);
3)переліку нормативно-правових актів, відповідно до яких складено перелік питань щодо проведення заходу державного нагляду (контролю) (за наявності більше 10 нормативно-правових актів перелік може складатися окремим додатком до уніфікованої форми акту перевірки);
4)опису виявлених порушень вимог законодавства;
5)переліку питань для суб`єктів господарювання щодо здійснення контролю за діями (бездіяльністю) посадових осіб органу державного нагляду (контролю);
6)пояснення, зауваження або заперечення щодо проведеного заходу державного нагляду (контролю) та складеного за його результатами акту;
7)оцінки суб`єкта господарювання щодо професійного рівня посадових осіб органу державного нагляду (контролю), які проводили захід державного нагляду (контролю);
8)місця для підписів посадових осіб органу державного нагляду (контролю), керівника суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи, а також третіх осіб, які брали участь у заході державного нагляду (контролю).
Уніфікована форма акту перевірки розробляється згідно з додатком 2.
Відтак, при здійсненні заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму Акту перевірки, яка є додатком до порядку № 428, форма якого є уніфікованою формою та відповідає Методиці № 342.
До того ж, Порядок № 428 разом з додатком № 18 (Акт перевірки) опубліковані на офіційному вебсайті НКРЕКП.
З огляду на зазначене Регулятором надавалися докази щодо оприлюднення уніфікованих форм актів, розроблених відповідно до Методики № 342.
Одночасно, питання щодо належності форми акту перевірки затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428 до уніфікованих, з урахуванням положень ст.ст. 6, 124, 129-1 Конституції України та ст.ст. 1, 2, 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" може бути вирішене виключно судовим рішенням або актом законодавства України.
Станом на сьогодні, нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, які б визначали не відповідність акту перевірки затвердженого Порядком № 428 вимогам встановленим у постанові Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
При цьому, питання щодо відповідності акта перевірки Порядком № 428 вимогам встановленим у постанові Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалося.
Водночас, порівнявши перелік питань, який зазначений у Актах, які складені за результатами проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 18.12.2019 № 492, 493, 494 та додаток № 2 Методики № 342, то можна дійти висновку про їх відповідність, однак суд першої інстанції не взяв до уваги зазначені логічні дії.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 28 жовтня 2020 року у справі № 460/1042/19.
Також, судом першої інстанції не досліджено Порядок № 428 та не встановлено зокрема його відповідності Методиці № 342.
В свою чергу, Закон про контроль передбачає імперативний обов`язок допуску суб`єктом господарювання посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю).
Як вже зазначалось вище, відповідно до частини 5 статті 7 Закону про контроль перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
В силу статті 10 Закону про контроль суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо мало місце використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.
Тобто Законом про контроль передбачено виключні підстави для відмови у допуску до планової перевірки суб`єкта господарювання.
Однак, суд першої інстанції при прийняті рішення посилається на частину 15 статті 4 та статтю 10 Закону про контроль, які дійсно визначають підстави та обставини правомірної відмови від допуску.
Проте у розрізі предмета оскарження у даному провадженні таких підстав та обставин (станом на момент проведення позапланових заходів державного нагляду контролю AT "Чернівцігаз") не існувало.
Відтак, висновки суду першої інстанції відносно невідповідності акта перевірки, який є додатком до Порядку № 428, є незаконними та такими, які не могли бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення позапланових перевірок дотримання позивачем Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови).
Зважаючи на зазначене, позивач був зобов`язаний допустити працівників НКРЕКП до проведення планової перевірки.
Згідно з частиною 2 статті 5 Закону про контроль центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляцїї господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Як було зазначено, методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 № 342.
Слід звернути увагу, що Методика № 342 встановлює єдиний підхід до розроблення органами державного нагляду (контролю) уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю) (далі - уніфікована форма акта перевірки) (пункт 1 Методики № 342).
Згідно з пунктом 2 Методики № 342 уніфікована форма акта перевірки розробляється органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюється на його офіційному вебсайті протягом п`яти робочих днів з дня її затвердження.
Пунктом 3 Методики № 342 передбачено, що перелік питань для здійснення заходу державного нагляду (контролю) визначається органом державного нагляду (контролю) залежно від ступеня ризику шляхом проведення аналізу вимог законодавства, яких повинен дотримуватися суб`єкт господарювання у відповідній сфері, за формою згідно з додатком 1 в електронному вигляді та оприлюднюється на офіційному вебсайті відповідного органу державного нагляду (контролю).
Слід наголосити, що Регулятором розроблено уніфіковану форму акта, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері, яка є Додатком 18 до Порядку № 428 та передбачає, зокрема:
- перелік питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності із зберігання (закачування, відбору) природного газу, затверджених постановою НКРЕКП, від 16.02.2017 №201, згідно з додатком 10 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов;
- перелік питань, які є складовими акта планового заходу державного контролю щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з транспортування природного газу, затверджених постановою НКРЕКП, від 16.02.2017 №201, згідно з додатком 11 до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов.
Пунктом 7.2 Порядку № 428 визначено, що при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Тобто, у разі відмови ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт такої відмови в акті перевірки із зазначенням причин відмови, що й було зроблено Регулятором.
Відтак, оскільки фактично позапланова перевірка позивача не була проведена через порушення Ліцензійних умов внаслідок відмови ліцензіата у допуску посадових осіб Регулятора до проведення планового заходу, то відповідно інформація щодо здійснення перевірки з питань відповідно до зазначеного відповідачем переліку, не може бути застосована у даному випадку.
Статтею 11 Закону про контроль передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Однак, як свідчать матеріали справи та не заперечувалось представником позивача у судовому засіданні, позивачем не допущено голову та членів Комісії до проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у нафтогазовій сфері та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
Додатково до зазначених тверджень Регулятора щодо правомірності проведення перевірки слід наголосити, що відповідно до положень статті 9-1 Закону про контроль до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляцїї господарської діяльності, належать зокрема: здійснення методичного та формаційного забезпечення діяльності органів державного нагляду (контролю); проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Наведене підтверджує той факт, що форма Актів складених за результатами проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 18.12.2019 № 492, 493, 494 складені НКРЕКП відповідно до норм законодавства.
Пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови) передбачено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Статтею 11 Закону про контроль встановлено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Так, постановою № 2992 на позивача було накладено штрафи, відповідно до пунктів 11, 12 частини 1 статті 17, статей 19 та 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з постачання природного газу з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу, а саме положень статті 11 Закону про контроль у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.  
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що накладення на позивача штрафу повністю узгоджується із положеннями законодавства. 
Суд звертає увагу, що статтею 22 Закону про НКРЕКП визначено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України "Про природні монополії", "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу", "Про ринок електричної енергії", "Про ринок природного газу", "Про трубопровідний транспорт", "Про теплопостачання", "Про питну воду та питне водопостачання", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах. 
Положеннями статті 59 Закону України "Про ринок природного газу" визначено, що порушення ліценціатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності є правопорушенням на ринку природного газу.
Регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у відповідних розмірах.
Статтею 12 Закону про контроль передбачено, що у разі застосування санкцій за порушення вимог законодавства, зокрема, якщо законом передбачаються мінімальні та максимальні розміри санкцій, враховується принцип пропорційності порушення і покарання.
Поряд з цим, положеннями Закону України "Про ринок природного газу" не встановлено обмеження чи послідовність застосування Регулятором зазначених санкцій.
В силу п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов з розподілу, господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України "Про ринок природного газу", чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Законом України "Про ринок природного газу" не встановлено виключного переліку нормативно-правових актів, які регулюють відповідний ринок.
Отже, суд першої інстанції не дав належної оцінки всі вищевикладеним обставинам та прийшов до помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позову.
При цьому, суд звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах "Проніна проти України" (пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
У силу  п.2 ч.1 ст.315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право  скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно зі  ст.317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
З огляду на викладені обставини справи, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що судом першої інстанції ухвалено рішення з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи і є підставою для скасування рішення суду першої інстанції з прийняттям нової постанови про відмову у задоволенні позову.
Стосовно стягнення судових витрат, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до статті 132 КАС України, судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи.
Відповідно до ч.2 ст.139 КАС України, при задоволенні позову суб`єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб`єкта владних повноважень, пов`язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
А тому, підстави, передбачені законодавством, для відшкодування апелянту судового збору відсутні.        
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд 
П О С Т А Н О В И В:
апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити  повністю.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 січня 2021 року -скасувати.
Прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позову Акціонерному товариству "Оператор газорозподільної системи  "Чернівцігаз".                
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України. 
Постанова суду складена в повному обсязі  01 квітня 2021 року.

Головуючий	 	 	Курко О. П.	
 	 	 	 	
Судді	 	   	Гонтарук В. М.    Біла Л.М.