ПОСТАНОВА
Іменем України

25 лютого 2021 року 
Київ
справа №821/1049/18
адміністративне провадження №К/9901/3060/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 у складі колегії суддів: Осіпова Ю.В. (суддя-доповідач), Бойка А.В., Шевчук О.А. у справі №821/1049/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області (надалі - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Херсонській області) про визнання протиправними дій відповідача щодо відмов, викладених у листах від 20.09.2016 №У-7784/0-1880/6-16-СГ та від 19.02.2018 №841/0-448/0/95-18,      у затвердженні погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність позивачу для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2 га, контур № 22 , ділянка № НОМЕР_2 , Одрадокам`янська сільська рада Бериславського району Херсонської області із земель державної власності та зобов`язання відповідача затвердити вказаний проект землеустрою. 
2.          Рішенням Херсонського окружного адміністративного суду від 03.07.2018, яке залишене без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018, позов задоволено повністю.
2.1.          Визнано протиправними дії ГУ Держгеокадастру у Херсонській області щодо відмов, викладених у листах від 20.09.2016 №У-7784/0-1880/6-16-СГ, від 19.02.2018 №841/0-448/0/95-18, у затвердженні погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2 га, контур № 22 , ділянка № НОМЕР_2 , Одрадокам`янська сільська рада Бериславського району Херсонської області із земель державної власності. 
2.2. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Херсонській області затвердити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2 га, контур № 22 , ділянка № НОМЕР_2 , Одрадокам`янська сільська рада Бериславського району Херсонської області із земель державної власності.
2.3. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Херсонській області протягом місяця з дня набрання рішенням суду законної сили подати до Херсонського окружного адміністративного суду звіт про його виконання.
3.          Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини: 
3.1.          Позивач - ОСОБА_1 є громадянином України та має право на одержання безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у межах норм, визначених законом.
3.2. 19.07.2012 розпорядженням голови Бериславської районної державної адміністрації №744 позивачу надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки загальною площею 2 га у власність для ведення особистого селянського господарства із земель резервного фонду Одрадокам`янської сільської ради у контурі №22. 
3.3.  Пунктом 2 цього розпорядження встановлено строк "протягом місяця" для укладення договору із землевпорядною організацією, яка має відповідну ліцензію на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
3.4. 19.09.2013 розпорядженням голови Бериславської районної державної адміністрації №543 внесено зміни до розпорядження від 19.07.2012 №744, а саме пункт 2 цього розпорядження викладено в новій редакції: "Громадянам, протягом встановленого законодавством строку, розробити проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність в землевпорядній організації, яка має відповідну ліцензію, та, після погодження з усіма відповідними органами, надати його на затвердження Головного управління Держземагенства у Херсонській області".
3.5.  17.08.2015 ОСОБА_1 уклав договір №3714/Б з Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
3.6.          08.10.2015 вказаний проект землеустрою погоджений сектором містобудування та архітектури Бериславської районної державної адміністрації, а 12.05.2016 - Відділом Держгеокадастру у Бериславському районі Херсонської області.
3.7.          09.03.2016 проведено державну реєстрацію земельної ділянки, що підтверджується витягом з Державного земельного кадастру (земельній ділянці присвоєний кадастровий номер 6520685900:03:001:0429).
3.8. Для затвердження проекту землеустрою позивач звернувся до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області.
3.9.  Однак, 25.07.2016 ГУ Держгеокадастру у Херсонській області листом №У-5811/0-1303/6-16-СГ,    за наслідками розгляду звернення позивача, повідомило останнього, що дозвіл на розробку проекту землеустрою було надано розпорядженням Бериславської районної державної адміністрації від 19.07.2012 №744, таким чином, з моменту видання даного розпорядження минуло понад чотири роки і повторний розгляд питання стосовно затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки можливий після надання інформації щодо чинності розпорядження. 
3.10. З метою отримання інформації щодо чинності розпорядження від 19.07.2012 №744 позивач звернувся до Бериславської районної державної адміністрації.
3.11. Бериславська районна державна адміністрація листом від 09.08.2016 №15-1294/0/16 надала ОСОБА_1 відповідь, в якій зазначила, що розпорядження від 19.07.2012 №744 не скасоване та не втратило чинність, а пунктом 2 цього розпорядження встановлений конкретний термін для розробки проекту землеустрою.
3.12. Після цього позивач повторно звернувся до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про затвердження проекту землеустрою.
3.13. Листом від 20.09.2016 №У-7784/0-1880/6-16-СГ ГУ Держгеокадастру у Херсонській області відмовило ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою, мотивуючи свою відмову посланням на лист Бериславської районної державної адміністрації від 09.08.2016 №15-1294/0/16 та пункт 2 розпорядження від 19.07.2012 №744, а також, у свою чергу, вказала, що позивачу необхідно було протягом місяця укласти договір із землевпорядною організацією, яка має відповідну ліцензію та в шестимісячний термін подати проект на затвердження. Договір про розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки між позивачем та Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 було укладено 17.08.2015 за №3714/Б, що є невиконанням умов, передбачених пунктом 2 розпорядження. 
3.14. У січні 2018 року позивач вкотре звернувся до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про затвердження проекту землеустрою. 
3.15. Листом від 19.02.2018 №841/0-448/0/95-18 ГУ Держгеокадастру у Херсонській області повідомив ОСОБА_1 , що листом від 20.09.2016 №У-7784/0-1880/6-16-СГ йому було мотивовано відмовлено у затвердженні відповідного проекту землеустрою.
4.          Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що вимоги щодо необхідності укладення договору із землевпорядною організацією для розробки проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність протягом місяця з моменту прийняття розпорядження Бериславської районної державної адміністрації від 19.07.2012 №744 та шестимісячного строку для подання проекту на затвердження скасовані новим розпорядженням. Крім того, 27.06.2015 набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою" від 02.06.2015 №497-VIII (надалі - Закон №497-VIII), яким статтю 22 Закону України "Про землеустрій" від 22.05.2003 №858-IV доповнено частиною 2, відповідно до якої рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання дозволу на розробку документації із землеустрою приймається виключно у строки та лише у випадках, передбачених цим Законом та Земельним кодексом України. Це рішення надається безоплатно та має необмежений строк дії.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5.          Відповідач - ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, подав касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018, в якій просить скасувати рішення Херсонського окружного адміністративного суду від 03.07.2018 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 19.12.2018 і ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити. 
5.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та допущення ними порушень норм процесуального права. Скаржник вважає, що Бериславська районна державна адміністрація не мала повноважень приймати розпорядження від 19.09.2013 №543, оскільки після 01.01.2013 функції щодо розпорядження земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної власності були передані Головним управлінням Держгеокадастру в областях. Вказує, що позивач повинен був звернутись до ГУ Держгеокадастру у Херсонській області із заявою про надання дозволу на розроблення відповідного проекту землеустрою. Крім того, скаржник наголошує, що суди, задовольнивши позовні вимоги про зобов`язання відповідача затвердити проект землеустрою, фактично, втрутились у дискреційні повноваження відповідача. 
6.          Ухвалою Верховного Суду від 26.02.2019 у складі колегії суддів: Гриців М.І. (суддя-доповідач), Берназюка Я.О., Коваленко Н.В., відкрите касаційне провадження за цією касаційною скаргою.
7.          Позивач - ОСОБА_1 , подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить визнати справу малозначною та закрити провадження у справі, а в разі невизнання справи малозначною, відхилити касаційну скаргу та залишити оскаржувані судові рішення - без змін. 
7.1.          На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, скаржник вважає, що Бериславська районна державна адміністрація не перебирала на себе жодних функції розпорядника землі, а діяла в межах власних повноважень і про існування розпорядження від 19.09.2013 №543 відповідачу було відомо. Також, на переконання скаржника, втручання в дискреційні повноваження відповідача не мало місця з боку судів попередніх інстанцій.
8.          У зв`язку із обранням судді Гриціва М.І. до складу Великої Палати Верховного Суду, на підставі протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.07.2019 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Шарапи В.М. (суддя-доповідач), Стеценка С.Г., Чиркіна С.М.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9.          Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.    Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність  того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду     нові докази або додатково перевіряти докази.
10.          Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11.          Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України, громадянам, зокрема, для ведення     особистого селянського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі,      надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
12. У свою чергу, частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх  у користування.
13. Пунктом "б" частини 1 статті 121 ЗК України встановлено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.
14. Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
15.          В силу вимог частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
16.          Частиною 8 статті 118 ЗК України передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
17.          За змістом частин 9-10 цієї статті, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
18.          У свою чергу, відповідно до пункту "а" частини 3 статті 122 ЗК України (в редакції, чинній до 01.01.2013), районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності (крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті) у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених   пунктів для сільськогосподарського використання. 
19.          Згідно з частиною 4 статті 122 ЗК України (в редакції, чинній після 01.01.2013 та на час існування спірних правовідносин), центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх   потреб.
20.          Як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру, який здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7).
21.          Тобто, станом на час прийняття розпорядження Бериславської районної державної адміністрації від 19.07.2012 №744 про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства  вказана районна державна адміністрація була органом, уповноваженим законодавством на передачу такої земельної ділянки у власність, у розумінні статті 122 ЗК України.
22.  Проте, на момент подання позивачем розробленого ним проекту землеустрою на затвердження, органом, уповноваженим статтею 122 ЗК України на передачу у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності, стало ГУ Держгеокадастру у Херсонській   області.
23.          Разом з тим, Законом №497-VIII, на якій посилались суди попередніх інстанцій у своїх рішеннях, що набрав чинності 27.06.2015, були внесені зміни до деяких законодавчих актів України щодо визначення складу, змісту та порядку погодження документації із землеустрою. 
24.          Відповідно до пункту 2 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону №497-VIII, прийняті і не виконані до набрання чинності цим Законом рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо створення нових та впорядкування існуючих землеволодінь і землекористувань зберігають чинність протягом двох років з дня набрання чинності цим Законом, а розроблені відповідно до цих рішень проекти землеустрою після погодження в порядку, встановленому статтею 186-1 Земельного кодексу України, підлягають затвердженню органом, який надав дозвіл на їх розроблення, та є підставою для внесення відповідних відомостей до Державного земельного кадастру.
25.          Таким чином, нормою пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №497-VIII визначено, що суб`єктом, який здійснює затвердження погоджених у порядку, встановленому статтею 186-1 ЗК   України, проектів землеустрою, що були розроблені на підставі рішень уповноважених органів, прийнятих та не виконаних до набрання чинності Законом №497-VIII, може бути виключно той орган, який надавав дозвіл на їх розроблення.
26.          Правові висновки аналогічного характеру були викладені Верховним Судом у постановах від 30.03.2020 у справі №821/1523/17.
27.          Як встановлено судами попередніх інстанцій, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2 га був наданий позивачу відповідно до розпорядження Бериславської районної державної адміністрації від 19.07.2012 №744, з урахуванням змін, внесених у подальшому розпорядженням від 19.09.2013 №543. 
28.          У зв`язку з цим, відповідач - ГУ Держгеокадастру у Херсонській області, не мало повноважень щодо вирішення питання про затвердження поданого позивачем проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства загальною площею 2 га, а суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, неправильно застосували норму матеріального права, а саме норму пункту 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону №497-VIII.
29.          За змістом частини 3 статті 341 КАС України у вказаній редакції, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
30.          За приписами статті 351 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
31.          З урахуванням наведеного, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про необхідність задоволення касаційної скарги та скасування прийнятих у цій справі судових рішень з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог. 
32.          Колегія суддів Верховного Суду відхиляє доводи касаційної скарги стосовно необхідності визнання справи малозначною та закриття провадження у справі, оскільки це питання вирішувалось судом касаційної інстанції при відкритті касаційного провадження у справі. 
33.          Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Херсонській області задовольнити. 
Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 14.12.2017 та постанову         Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2018 у справі №821/1613/17 скасувати та ухвалити нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді                                                                                                    В.М. Шарапа

                                                                                                    С.Г. Стеценко

                                                                                                    С.М. Чиркін