ПОСТАНОВА
Іменем України

20 січня 2021 року 

м. Київ
справа №200/20946/17
адміністративне провадження №К/9901/21725/19, №К/9901/33113/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Желєзного І.В.,

розглянув у письмовому провадженні 
касаційну скаргу Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради
на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 16 січня 2019 року (суддя Женеску Е.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року (колегія у складі суддів Панченко О.М.,  Іванов С.М., Чередниченко В.Є.)
та касаційну скаргу Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради 
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (колегія у складі суддів Чумак С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В.)
у справі № 200/20946/17
за позовом ОСОБА_1 
до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради
третя особа на стороні відповідача -  Дніпровська міська рада
про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії,

І. РУХ СПРАВИ

1.          20.11.2017 до Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська надійшов позов ОСОБА_1 до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради, третя особа Дніпровська міська рада.
2.          Позивач просила суд:
-          визнати протиправною відмову Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівель та споруд по АДРЕСА_1 , яка викладена у листі від 17.10.2017 № 7/20-442;
-          зобов`язати Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради повторно розглянути питання про погодження вказаного проекту землеустрою з урахуванням протиправності відмови у погодженні зазначеного проекту.
3.          Рішенням Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 16.01.2019, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30.10.2019, позов задоволено.
4.          Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 повернуто без розгляду апеляційну скаргу Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 16.01.2019.
5.          01.08.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на ухвалу суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги. Просить її скасувати. а справу направити для продовження розгляду.
6.          06.08.2019 відкрито касаційне провадження. 
7.          28.11.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на рішенням суду першої інстанції від 16.01.2019 та рішення суду апеляційної інстанції від 30.10.2019. просить їх скасувати.
8.          04.12.2019 відкрито касаційне провадження.

ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

9.          04.12.2015 на підставі нотаріально посвідченого договору ОСОБА_1 купила в Дніпропетровської обласної спілки споживчих товарів будівлі та споруди за адресою: АДРЕСА_1 . Право власності на об`єкти житлової нерухомості заг. площею 102,3 кв.м. зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується Витягом від 04.12.2015.
10.          Технічний паспорт на об`єкт було виготовлено 05.05.2014.
11.          03.02.2016 ОСОБА_1 звернулася до Дніпровської міської ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо виділення у користування земельної ділянки площею 0,5000 га по фактичному розміщенню будівель та споруд для здійснення господарської діяльності.
12.          Рішенням Дніпровської міської ради від 21.06.2017 №126/22 надало дозвіл на розроблення відповідного проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівель та споруд по АДРЕСА_1 . Пунктом 3.2.1 п. 3.2 цього рішення передбачено, що рішення втрачає чинність, якщо при розробленні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки виникне невідповідність між об`єктом нерухомого майна, розташованим на земельній ділянці, та зареєстрованим у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.
13.          На замовлення ОСОБА_1 було виготовлено проект землеустрою, в якому, зокрема, зазначено, що під час затвердження проекту землеустрою земельну ділянку за цільовим призначенням слід віднести до категорії землі громадської забудови.
14.          29.09.2017 проект землеустрою погоджено Дніпропетровським обласним центром з охорони історико-культурних цінностей Управління культури, національностей і релігій Дніпропетровської обласної державної адміністрації.
15.          03.02.2016 проект подано до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на затвердження.
16.          Листом від 17.10.2017 №7/20-442 Департамент повернув документи з таких підстав: за даними інформаційної бази служби містобудівного кадастру запитувана ділянка розташована в межах території, яку рішенням міської ради від 08.12.2004 №41/22 віднесено до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові (п.7.3 - сквер по АДРЕСА_1 ); оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку буде можливе лише в разі коригування меж земельної ділянки; в проекті відсутні плани меж зон дії обмежень та обтяжень з позначеними охоронними зонами підвідного газопроводу низького тиску до будівель на суміжній ділянці та повітряної лінії електропередачі напругою до 10 кВ, яка проходить уздовж межі ділянки, відсутнє узгодження з власниками електричних мереж щодо використання земельних ділянок в охоронних зонах електричних мереж, що вимагається п.8.23*    ДБН 360-92**    «Містобудування, Планування та забудова міських та сільських поселень».

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

17.          Позивач обґрунтовувала вимоги тим, що з 2015 року вона є власником будівель та споруд, що знаходяться у АДРЕСА_1 . Цей об`єкт є торговельним ринком, який діє понад 50 років. Право власності на всі будівлі та споруди належним чином зареєстровано, а сам об`єкт внесено до Генерального плану міста. Вважає, що об`єкти нерухомості на ділянці вже існують, тобто позивач не має намірів її забудови. Сквер розташовано на іншій ділянці і не має стосунку до ділянки, що підлягає відведенню. 
18.          Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що в проекті землеустрою охоронні зони навколо інженерних комунікацій показано не в повному обсязі. Частина бажаної для відведення земельної ділянки розташована в межах території, яку рішенням міської ради від 08.12.2004 №    41/22 віднесено до переліку земельних ділянок, що не підлягають забудові та має статус скверу.
Об`єкт має два технічні паспорти. Один виготовлено в травні 2014 року, тобто до укладення договору купівлі-продажу від 04.12.2015, а інший - після цього. При цьому технічні характеристики деяких об`єктів в технічних паспортах мають суттєві відмінності. В технічному паспорті 2014 навіс літ. К має площу 39, 3 кв.м., а в технічному паспорті 2017 навіс літ. К має зовсім іншу конфігурацію, розташовується в іншому місці і має площу 682,4 кв.м. В технічному паспорті 2014 літ. П взагалі відсутня і її технічні характеристики невідомі, в технічному паспорті 2017 під літ. П значиться гараж (тимчасовий), який розташовується на території скверу. Тобто має місце невідповідність між об`єктом нерухомого майна, який фактично розташований на земельній ділянці, та тим, право на який зареєстровано у Державному реєстрі речових прав. Водночас, рішенням, яким надавався дозвіл на розробку проекту землеустрою було передбачено, що у разі такої невідповідності, це рішення втрачає чинність.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

19.          Задовольняючи позов, суди виходили з того, що позивач звернувся за виділенням земельної ділянки під будівлі та споруди, які вже побудовані. Тобто, метою виділення земельної ділянки є не забудова, а оформлення права на ділянку, на якій розташовані будівлі та споруди. Відповідач неправильно ототожнює поняття «забудова території» та «розміщення будівель та споруд», оскільки перше передбачає будівництво на вільній території, а друге - фактичну наявність об`єктів на території.
20.          На спірній земельній ділянці вже розміщено будівлі та споруди, тому необґрунтованою є відмова у погодженні проекту землеустрою з мотивів віднесення частини ділянки до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові (сквер по вул. Північнодонецькій).
21.          Відсутність в проекті землеустрою планів меж зон дії обмежень та обтяжень з позначеними охоронними зонами підвідного газопроводу низького тиску до будівель на суміжній ділянці та повітряної лінії електропередачі напругою до 10 кВ, яка проходить уздовж межі ділянки, спростовується самими матеріалами проекту (стор. 57-6), які включають план меж зони обмеження та обтяження, акт перенесення меж охоронних зон в натуру на місцевість, в яких наявна інформація, яку вимагав відповідач.
22.          Відсутність в матеріалах проекту узгодження з власниками електричних мереж щодо використання земельних ділянок в охоронних зонах електричних мереж з посиланням на ДБН 360-92** «Містобудування. Планування та забудова міських та сільських поселень» (п.8.23*), обґрунтовується тим, що така вимога стосується земельної ділянки, яка надається для забудови. Натомість правовідносини не стосуються забудови.
23.          Крім того, суд апеляційної інстанції повернув апеляційну скаргу відповідача на рішення суду першої інстанції, оскільки таку подано безпосередньо до суду апеляційної інстанції, тобто всупереч порядку, встановленому пп. 15.5 п. 15 ч. 1 Розділу VII  Перехідних положень КАС України. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

24.          У касаційні скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів, якими позов задоволено, посилаючись на такі порушення норм права:
А) суди дійшли висновку, що метою відведення земельної ділянки є не її забудова, а користування ділянкою, на якій розташовані будівлі та споруди, що є різними поняттями. Згідно зі ст.26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об`єктів будівництва. Отже, забудова території та розміщення будівель та споруд є тотожними поняттями;
Б) суди не надали значення, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою втрачає чинність, якщо буде виявлено невідповідність між об`єктом нерухомого майна, що розташований на земельній ділянці та тим, який зареєстрований у Державному реєстрі речових прав правом власності на нього;
В) частина бажаної для відведення земельної ділянки розташована в межах території, яку рішенням міської ради віднесено до переліку земельних ділянок, що не підлягають забудові та має статус скверу. Заявнику було повідомлено про можливість оформлення правовстановлюючих документів в разі коригування меж скверу, визначених рішенням міської ради; 
Г) згідно з п. 8.23 ДБН 360-92 * «Містобудування. Планування та забудова міських та сільських поселень» в охоронних зонах електричних мереж забороняється будувати житлові, громадські та дачні будинки. Використання земельних ділянок в охоронних зонах електричних мереж повинне бути письмово узгоджене з власниками мереж, державними органами пожежної охорони та санітарного нагляду. В наданих матеріалах проекту землеустрою такі узгодженні відсутні, що є порушенням Закону України «Про землеустрій», Закону України «Про державний земельний кадастр» ти Порядку ведення Державного земельного кадастру. Відомості про обмеження у використанні земельної ділянки не обмежуються лише визначенням меж охоронних зон навколо інженерних комунікацій. Відповідно до п. 23 Порядку ведення Державного земельного кадастру до відомостей про обмеження у використанні земель входить перелік заборонених видів діяльності та обов`язків щодо вчинення певних дій з посиланням на нормативно-правові акти, згідно з якими встановлено обмеження, строк дії обмеження.
25.          У касаційні скарзі відповідач не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції про повернення апеляційної скарги. Зазначає, що ст. 297 КАС України, підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідні положення КАС України надають йому право як безпосереднього подання апеляційної скарги до апеляційного суду, так і подання апеляційної скарги через суд першої інстанції. 
26.          Відзиву на касаційні скарги не надходило.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

27.          Верховний Суд перевірив доводи касаційних скарг, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов таких висновків. 
28.          Cпірні правовідносини стосуються правомірності підстав відмови позивачу у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під існуючі будівлі та споруди.

(а) щодо рішення по суті спору

29.          Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому ст.186-1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
30.          Згідно з ст.186-1 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин. 
Органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
31.          Поданий на погодження проект землеустрою Департамент по роботі з активами Дніпровської міської ради повернув листом від 17.10.2017 №7/20-442 з таких підстав: 
- запитувана ділянка розташована в межах території, яку рішенням міської ради від 08.12.2004 №41/22 віднесено до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові (п.7.3 - сквер по вул. Північнодонецькій); оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку буде можливе лише в разі коригування меж земельної ділянки; 
- в проекті відсутні плани меж зон дії обмежень та обтяжень з позначеними охоронними зонами підвідного газопроводу низького тиску до будівель на суміжній ділянці та повітряної лінії електропередачі напругою до 10 кВ, яка проходить уздовж межі ділянки;
- відсутнє узгодження з власниками електричних мереж щодо використання земельних ділянок в охоронних зонах електричних мереж, що вимагається п.8.23*    ДБН 360-92**    «Містобудування, Планування та забудова міських та сільських поселень».
32.          Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позов, виходили з того, що позивач звернувся за виділенням земельної ділянки під будівлі та споруди, які вже побудовано. Тому відмова у погодженні проекту землеустрою з мотивів віднесення частини ділянки до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові (сквер по АДРЕСА_1 ), а також відсутності плану меж зон дії обмежень та обтяжень з позначеними охоронними зонами підвідного газопроводу низького тиску та повітряної лінії, погоджень власника електромереж є необґрунтованою.
33.          Верховний Суд з цим висновком не погоджується з огляду на наступне.
34.          Земельний кодекс України і, зокрема, стаття 186-1 не встановлює особливостей погодження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок залежно від того чи є на ній забудова. Тому покладений в основу задоволення позову аргумент суду не має під собою правової підстави.
35.          Відповідно до ст. 1 Закону України «Про землеустрій» від 22.05.2003 № 858-IV документація із землеустрою (землевпорядна документація) - затверджені в установленому порядку текстові та графічні матеріали, якими регулюється використання та охорона земель державної, комунальної та приватної власності, а також матеріали обстеження і розвідування земель, авторського нагляду за виконанням проектів тощо.
36.          Судами встановлено, що частина бажаної для відведення земельної ділянки розташована в межах території, яку рішенням міської ради «Про затвердження переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові» від 08.12.2004 №41/22 віднесено до переліку земельних ділянок, які не підлягають забудові (має статус скверу). Цим рішенням визначено не лише перелік, але й місця розташування відповідних земельних ділянок у графічних матеріалах, що додаються. Тобто зазначене рішення з додатками належить до документації із землеустрою.
37.          З огляду на це, проект відведення земельної ділянки не відповідає документації із землеустрою. Відповідно до ст. 186-1 ЗК України це є підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
38.          Що стосується відсутності в проекті землеустрою планів меж зон дії обмежень та обтяжень з позначеними охоронними зонами, то необхідність зазначення таких обмежень передбачено у Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженому постановою Кабінету міністрів України від 17.10.2012 № 1051 (додаток № 6). Тому ця вимога має правові підстави.
39.          Узгодження з власниками електричних мереж щодо використання земельних ділянок в охоронних зонах електричних мереж передбачено ДБН 360-92** «Містобудування, Планування та забудова міських та сільських поселень» (п.8.23*). Тому вимагаючи таке погодження, відповідач діяв правомірно.
40.          Зазначене свідчить про те, що підстави відмови Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівель та споруд по АДРЕСА_1 , викладені у листі від 17.10.2017 № 7/20-442, є правомірними. Отже, не було підстав для задоволення позову.
41.          Суди неправильно застосували ст. 186-1 ЗК України і ухвалили помилкове рішення. З огляду на це, судові рішення суду першої та апеляційної інстанції слід скасувати і ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позову.

(б) щодо повернення апеляційної скарги

42.          Ухвалою від 28.05.2019 Третій апеляційний адміністративний суд повернув апеляційну скаргу відповідача на рішення суду першої інстанції, оскільки таку подано безпосередньо до суду апеляційної інстанції, тобто всупереч порядку, встановленому пп. 15.5 п. 15 ч. 1 Розділу  VII  Перехідних положень КАС України. 
43.          Верховний Суд не погоджується з таким застосуванням судом норм процесуального права з огляду на наступне. 
44.          Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
45.          08.02.2020 набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
46.          За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
47.          За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19.12.2019 №394-IX.
48.          Згідно з частиною 1 статті 293 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку рішення суду першої інстанції повністю або частково, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
49.          Статтею 297 КАС України визначено, що апеляційна скарга подається безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
50.          При цьому за приписами підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідні положення КАС України до дня початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні та касаційні скарги подаються учасниками справи до або через відповідні суди, а матеріали справ витребовуються та надсилаються судами за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. У разі порушення порядку подання апеляційної чи касаційної скарги відповідний суд повертає таку скаргу без розгляду.
51.          Норма підпункту 15.5 пункту 15 Розділу VII Перехідні положення КАС України повинна тлумачитись таким чином, що б гарантувати особі право на безпосереднє звернення з апеляційною скаргою до апеляційного суду, оскільки держава не вправі обмежувати права особи без певної мети для захисту якогось суспільного інтересу.
52.          Апеляційний суд, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі, вказаного не врахував і передчасно повернув апеляційну скаргу без розгляду.
53.          Такий підхід узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, висловленою в постанові від 15.01.2020 у справі №145/1330/17.
54.          Незгода Третього апеляційного адміністративного суду із вищезазначеною правовою позицією Верховного Суду з питання застосування підпункту 15. пункту 15 Розділу VII Перехідні положення КАС України не впливає на результат касаційного розгляду.
55.          Таким чином, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала - скасуванню.
56.          Зважаючи на те, що після повернення апеляційної скарги відповідач подав її повторно і реалізував право на апеляційне оскарження (за наслідками апеляційного перегляду прийнято постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30.10.2019), Суд не вбачає необхідності для направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
57.          Судові витрати, які поніс суб`єкт владних повноважень, відшкодуванню не підлягають.

Керуючись статтями 351, 356, 359 КАС України, Суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1.          Касаційну скаргу Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 16 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року задовольнити.
2.          Рішення Бабушкінського районного суду м. Дніпропетровська від 16 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2019 року скасувати.
3.          Ухвалити нове рішення. У задоволенні позову ОСОБА_1 до Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради відмовити повністю.
4.          Касаційну Департаменту по роботі з активами Дніпровської міської ради на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року задовольнити. Ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року скасувати.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                                           Кравчук В.М.

Суддя                                                                                                              Єзеров А.А.

Суддя                                                                                                              Желєзний І.В.