ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2021 року 
м. Київ
справа №500/2878/18
адміністративне провадження №К/9901/23011/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Рибачука А.І.,  Тацій Л.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №500/2878/18
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівник"
до Управління Держпраці у Тернопільській області
про визнання протиправними та скасування постанов
за касаційною скаргою Управління Держпраці у Тернопільській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Качмара В.Я., суддів - Курильця А.Р., Мікули О.І.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Домобудівник" звернулося до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Тернопільській області, в якому просило: визнати протиправною постанову заступника начальника Управління Держпраці у Тернопільській області Ващука С.А. №ТР1648/331/АВ/ЗП-ФС від 13 грудня 2018 року про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами на ТОВ "Домобудівник" у розмірі 11 269, 00 грн., визнати протиправною та скасувати постанову заступника начальника Управління Держпраці у Тернопільській області Ващука С.А. №ТР1648/331/АВ/ТД-ФС від 13 грудня 2018 року про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами на ТОВ "Домобудівник" у розмірі                        335 070, 00 грн. 
2. Позов обґрунтований тим, що позивач вважає оскаржувані постанови протиправними та такими, що підлягають скасуванню. Щодо невиплати заробітної плати у строки при звільненні зазначив, що позивачем в першу чергу були сплачені податки із заробітної плати за жовтень 2018 року. Вказував, що цивільно-правові договори №16-10/1, №16-10/2, 16-10/3 від 16 жовтня 2018 року не носять характер трудового договору, і на них не поширюється дія норм трудового законодавства. Крім того, згідно даних договорів оплата виконавцю вартості робіт по цивільно - правовому договору становить 3 000 грн. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 квітня               2019 року у задоволенні позову відмовлено. 
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 02 квітня 2019 року скасовано та прийнято постанову, якою позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову заступника начальника Управління Держпраці у Тернопільській області Ващука Сергія Ярославовича про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 13 грудня 2018 року №ТР1648/331/АВ/ЗП-ФС.                              Визнано протиправною та скасовано постанову заступника начальника Управління Держпраці у Тернопільській області Ващука Сергія Ярославовича про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами від 13 грудня 2018 року №ТР1648/331/АВ/ТД-ФС.                
5. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що під час інспекційного відвідування позивача та розгляду справи про накладення штрафів за порушення законодавства про працю відповідачем встановлено та підтверджено факт використання позивачем найманої праці без належного оформлення трудових відносин, а також порушення норм трудового законодавства щодо своєчасної виплати працівникам заробітної плати.
6. В свою чергу, скасовуючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд зазначив, що  відповідно до Наказу №750 підставою перевірки позивача було звернення ОСОБА_1 щодо правильності невиплати компенсації за невикористані дні щорічної відпустки. Як свідчить направлення на проведення перевірки, яке датоване 29 листопада 2018 року та дійсне з 22 по 28 листопада 2018 року та Акт, складений за результатами такої перевірки, відповідач вийшов за межі предмета інспекційного відвідування та здійснив перевірку оформлення трудових договорів (контрактів) щодо інших працівників відповідача та з питань, які не були заявлені ОСОБА_1 . Отже, вказаний Акт, на підставі якого було прийнято оскаржувані постанови про накладення на позивача штрафу є недопустимим доказом у справі. Ця обставина, на думку суду апеляційної інстанції, свідчить про порушення порядку проведення перевірки (інспекційного відвідування) і є самостійною підставою для скасування постанови про накладення штрафу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У  серпні 2019 року відповідач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що у постанові суду апеляційної інстанції йдеться виключно  про те, що Управлінням Держпраці у Тернопільській області порушено порядок проведення інспекційного відвідування, хоча дане питання не порушувалось в адміністративному позові. Зазначив також, що позивачем всупереч вимогам ст.115 Кодексу законів про працю України, а також Закону України "Про оплату праці" порушено встановлені строки виплати заробітної плати, інших виплат, передбачених законодавством про працю, більш як за один місяць, а також виплачено їх не в повному обсязі. Зазначив, що укладені між позивачем та громадянами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 та ОСОБА_4 цивільно - правові договори містять ознаки трудового характеру, які позивачем не оформлені у спосіб, передбачений чинним законодавством України, чим порушено вимоги частини 3     ст.24 КЗпП України. 
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 13 серпня 2019 року у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстрована вказана касаційна скарга.
10. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 серпня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Стеценко С.Г., судді Рибачук А.І., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 20 серпня 2019 року вказану касаційну скаргу залишено без руху з підстав, передбачених статтею 330 КАС України, в редакції, що діяла на момент подання адміністративного позову, та встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання документа про оплату судового збору.
12. Скаржником вимоги ухвали суду про залишення касаційної скарги без руху виконано та усунуто зазначені в ній недоліки, у зв`язку з чим ухвалою Верховного Суду від 12 вересня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління Держпраці у Тернопільській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року у справі №500/2878/18 за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Домобудівник" до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправними та скасування постанов.
13. Ухвалою Верховного Суду від 16 березня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 17 березня 2021 року. 
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
14. Як встановлено судами попередніх інстанцій, в період з 22 по 29 листопада           2018 року посадовими особами Управління проведено інспекційне відвідування           ТОВ "Домобудівник" на предмет додержання останнім законодавства про працю. Вказаний захід державного контролю проведений на підставі наказу Управління «Про проведення інспекційних відвідувань ТОВ «Домобудівник» від 21 листопада 2018 року №750 (далі - Наказ №750) підставою для видання якого слугувало звернення ОСОБА_1 від 29 жовтня 2018 року (а.с.45). 
15. За змістом цього звернення ОСОБА_1 є колишнім працівником                     ТОВ "Домобудівник", яка 21 березня 2018 року звільнена з роботи за угодою сторін. ОСОБА_1 , з посиланням на положення частини 1 статті 116 КЗпП вказала, що в день звільнення з роботи з нею не проведено повного розрахунку, а саме не виплачено компенсацію за невикористанні 44 дні щорічної відпустки. На підставі цього просила здійснити перевірку ТОВ "Домобудівник" щодо невиплати їй компенсації (а.с.44).
16. За результатами здійснення заходу державного контролю складено акт інспекційного відвідування (невиїзного інспектування) юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 29 листопада 2018 року №ТР1648/331/АВ, у якому зафіксовані порушення законодавства про працю, а саме: частини третьої статті 24 КЗпП, постанови Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) «Про порядок повідомлення Державній фіскальній службі та її територіальним органам про прийняття працівника на роботу» від 17 червня 2015 року №413, частини першої та другої статті 115 КЗпП та частини першої статті 24 Закону України «Про оплату праці», частини першої статті 116 КЗпП.
17. При перевірці зроблено висновок, що директор ТОВ "Домобудівник" ОСОБА_5           16 жовтня 2018 року уклав цивільно-правові договори із громадянами ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , які фактично є безстроковими трудовими договорами (пункт 1 частини першої статті 23 КзпП), оскільки укладені без визначення терміну дії. Також виявлено, що заробітна плата у ТОВ "Домобудівник" виплачується нерегулярно, без виплати авансу та пізніше семи днів після закінчення періоду, за який здійснюється виплата, зокрема 9, 13 і 21 листопада 2018 року проведено виплату заробітної плати за вересень 2018 року, а 23 листопада - за жовтень 2018 року, заробітна плата за першу половину листопада 2018 року (аванс) не виплачено. Перевіркою, також встановлено, що згідно розрахунково-платіжної відомості за жовтень 2018 року звільненій з роботи ОСОБА_6 належало до виплати 948,96 грн, а згідно видаткового касового ордера від 10 жовтня 2018 року №10101 їй було виплачено 812,72 гр.н компенсації за невикористану відпустку.
18. На підставі виявлених Актом порушень відповідачем видано припис про усунення виявлених порушень від 29 листопада 2018 року №ТР1648/331/АВ/П, яким зобов`язано директора ТОВ "Домобудівник" усунути такі порушення (а.с.17-18).
19. За результатами розгляду справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю відповідачем винесено №ТР1648/331/АВ/ЗП-ФС від 13 грудня 2018 року, якою на позивача на підставі абзацу 3 частини другої                        статті 265 КЗпП накладено штраф у розмірі 11 169 грн. та №ТР1648/331/АВ/ТД-ФС від 13 грудня 2018 року, якою на позивача відповідно до абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП накладено штраф у розмірі 335   070, 00 грн (а.с.14-16).
20. Вважаючи вказані постанови про накладення штрафу протиправними та такими, що підлягають скасуванню позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
22. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Відповідно до преамбули Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року       № 877-V (далі - Закон № 877-V) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
24. В цьому випадку слід наголосити, що Закон № 877-V визначає основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а як слідує з тлумачення поняття принцип - це твердження, яке сприймається як головне, важливе, суттєве, неодмінне або, принаймні, бажане. 
25. Статтею 1 Закону № 877-V встановлено, що державний нагляд (контроль) діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених       законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
26. Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються, зокрема органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
27. Згідно з частиною п`ятою вказаної вище статті Закону № 877-V зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
28. Тлумачення цієї норми вказує на те, що органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні ураховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила перелічені в частині п`ятій статті 2 Закону № 877-V та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами звертатись до інших норм Закону № 877-V.  
29. Закону, який би регулював правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері дотримання законодавства про працю та зайнятість населення на цей час немає, а тому спеціальним законодавчим актом, який регулює ці правовідносини є Закон № 877-V незважаючи на те, що він регулює правовідносини зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності для багатьох органів контролю. 
30. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 809/799/17, від 09 липня 2020 року у справі № 818/585/17.
31. Статтею 259 Кодексу законів про працю України визначено, що державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
32. Згідно з пунктами 1, 7 Положення про Державну службу України з питань праці, затвердженого постановою КМУ від 11 лютого 2015 року №96 (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується КМУ через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Держпраці здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
33. Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 295 від 26 квітня 2017 року  (надалі - Порядок № 295) визначає процедуру здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами (включаючи їх структурні та відокремлені підрозділи, які не є юридичними особами) та фізичними особами, які використовують найману працю (далі - об`єкт відвідування).   
34. Відповідно до пункту 2 Порядку №295 державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці.
35. Пунктом 5 Порядку №295 визначено, що інспекційні відвідування проводяться, зокрема, за зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю; за зверненням фізичної особи, стосовно якої порушено правила оформлення трудових відносин.
36. Статтею 6 Закону № 877-V визначено, що підставою для здійснення позапланового заходу є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
37. В абзаці 9 частини першої статті 6 Закону № 877-V зазначено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
38. Це положення покликане запобігти зловживанням державними органами з питань праці у проведенні перевірок з ширшим обсягом питань.
39. Підставою для проведення позапланової перевірки (інспекційного відвідування) позивача було звернення ОСОБА_1 , яка просила перевірити ТОВ "Домобудівник" на предмет правильності невиплати їй компенсації за невикористанні дні щорічної відпустки.
40. Тобто, підставою для проведення перевірки було зверненням працівника про порушення стосовно нього законодавства про працю (щодо правильності невиплати компенсації за невикористані дні щорічної відпустки).
41. В свою чергу, як вбачається з направлення на проведення заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю (інспекційного відвідування) та акту інспекційного відвідування відповідач вийшов за межі предмета інспекційного відвідування та здійснив перевірку оформлення трудових договорів (контрактів) щодо інших працівників відповідача та з питань, які не були заявлені ОСОБА_1 .
42. При цьому, колегія суддів Верховного Суду наголошує, що в такому випадку суд не повинен вдаватися до оцінки виявлених порушень з приводу оформлення трудових відносин з найманими працівниками, тривалості робочого часу, оплати праці щодо інших працівників позивача, які не звертались до відповідача з відповідними зверненнями щодо порушення їх прав.
43. Такого ж висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 31 січня 2019 року у справі №809/799/17.
44. Таким чином, відповідач, не дотримуючись вимог абзацу 9 частини першої статті 6 Закону № 877-V та пункту 5 Порядку №295, порушив порядок проведення перевірки (інспекційного відвідування), та за результатами перевірки прийняв акт інспекційного відвідування, на підставі якого виніс оскаржувані позивачем постанови про накладення штрафу на ТОВ "Домобудівник".
45. Колегія суддів Верховного погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що вказана обставина є самостійною підставою для скасування постанов про накладення штрафу, які прийняті на підставі акту, який отриманий в результаті перевірки, проведеної з порушенням порядку, встановленого законом. 
46. Колегія суддів не бере до уваги доводи скаржника про те, що апеляційний суд не мав права досліджувати порядок проведення інспекційного відвідування, оскільки позивачем в позові оскаржувались лише постанови відповідача про накладення штрафу, з огляду на наступне.
47. Даючи оцінку рішенню посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з`ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки. У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб`єкт господарювання про проведення позапланової перевірки і її предметом.
48. Такого висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 19 вересня 2018 року у справі №804/2956/17.
49. Тобто з`ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) є важливим питанням в аналогічних спорах.
50. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, із повним і всебічним з`ясуванням обставин в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.
51. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
52. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Управління Держпраці у Тернопільській області залишити без задоволення.
Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	С.Г. Стеценко А.І. Рибачук   Л.В. Тацій