ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
20 січня 2021 року 
м. Київ
справа № 520/8895/19
адміністративне провадження № К/9901/21237/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Стеценка С.Г., 

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року (постановлена у складі: головуючого судді - Бегунца  А.О., суддів: Мельнікової Л.В., Рєзнікової С.С.) у справі за позовом Харківського обласного управління лісового та мисливського господарства до Державної екологічної інспекції у Харківській області, третя особа - Державне підприємство "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство", про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування припису і подання,-

В С Т А Н О В И В:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У вересні 2019 року Харківське обласне управління лісового та мисливського господарства (далі - позивач, Управління) звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі також - відповідач, Інспекція), третя особа - Державне підприємство "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство" (далі - ДП "Чугуєво-Бабчанське лісове господарство"), в якому з урахуванням уточнень просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Харківській області № 544/11-02 від 24.07.2019 щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства, проведеної в термін з 25.07.2019 по 07.08.2019;
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області щодо проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Харківським обласним управлінням лісового та мисливського господарства, проведеної в термін з 25.07.2019 по 07.08.2019 та за результатами якої складено Акт № 544/11-02/06-06 від 07.08.2019;
- визнати протиправним та скасувати припис Державної екологічної інспекції у Харківській області від 13.08.2019 № 44/06-06;
- визнати протиправним та скасувати подання про анулювання дозволу Державної екологічної інспекції у Харківській області від 14.08.2019 року №2961/06-10.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 позов задоволено повністю.
Заступником прокурора Харківської області подано до Другого апеляційного адміністративного суду апеляційну скаргу на рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 17.12.2019, в якій заявник апеляційної скарги просив рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2020 року клопотання Заступника прокурора Харківської області задоволено та поновлено строк на апеляційне оскарження рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року. 
Цією ж ухвалою Другий апеляційний адміністративний суд відкрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою Заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року та зупинив дію рішення суду першої інстанції.
У судовому засіданні, призначеному на 28.07.2020, Другим апеляційним адміністративним судом постановлена ухвала, якою закрито апеляційне провадження по адміністративній справі за апеляційною скаргою Заступника прокурора Харківської області на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 17.12.2019 по справі № 520/8895/19, апеляційна скарга повернута заявнику.
Закриваючи апеляційне провадження та повертаючи апеляційну скаргу заявнику, суд апеляційної інстанції виходив з того, що апеляційна скарга подана Заступником прокурора Харківської області в інтересах Державної екологічної інспекції у Харківській області, підписана особою, яка не мала права її підписувати та застосував наслідки, передбачені пунктом 2 частини 1 статті 305 КАС України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 28.07.2020 про закриття апеляційного провадження, Заступник прокурора Харківської області подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
У скарзі посилається на те, що ухвала постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права.
Провадження в суді касаційної інстанції
Верховний Суд ухвалою від 07.10.2020 відкрив касаційне провадження за скаргою Заступника прокурора Харківської області.
Ухвалою від 19 січня 2021 року Верховний Суд призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Касаційне провадження у справі відкрито за касаційною скаргою Заступника прокурора Харківської області, яка подана на судове рішення, право на касаційне оскарження якого передбачено частиною 3 статті 328 КАС України.
Підставами касаційного оскарження судового рішення, зазначеного у частині 3 статті 328 КАС України, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права (абз. 2 п. 4 ч. 4 ст. 328 КАС України).
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає, а викладені у касаційній скарзі вимоги заявника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до пункту 1 частини 4 статті 298 КАС України апеляційна скарга не приймається до розгляду та повертається заявнику в разі, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
Пунктом 2 частини 1 статті 305 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
Згідно з частиною 3 статті 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Положенням статті 53 КАС України врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Зокрема приписами частини 3 статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 
Частинами 1 та 2 статті 55 КАС України встановлено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто та (або) через представника. 
Відповідно до частин 1, 3, 4 статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника. Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.
Отже, законодавець розмежував поняття "самопредставництво", що означає особисту участь та "представницво інтересів", тобто участь у судовому процесі через представника.
Згідно з підпунктом 11 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України (тут і далі - в редакції, чинній на момент подання апеляційної скарги до суду) представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті 1311 та статті 1312  цієї Конституції виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01.01.2017; у судах апеляційної інстанції - з 01.01.2018; у судах першої інстанції - з 01.01.2019. Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01.01.2020.
За такого правового врегулювання, представником у суді може бути адвокат та, в інтересах держави у виключних випадках у порядку, що визначені законом, - прокурор. 
Щодо надання професійної правничої допомоги в Україні адвокатами, то у абзаці 4 статті 131-2  Конституції України зазначено, що законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.
З приводу представництва інтересів в суді прокурором, як окремої форми представництва, слід зазначити таке. 
За приписами статті 1311  Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті 1311  Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Так, відповідно до абзацу 1 частини 3 та абзаців 1, 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Суд апеляційної інстанції, послався на пункт 1 частини 1 статті 11 Закону України "Про прокуратуру" (далі- Закон №1697-VII), яким передбачено, що керівник регіональної прокуратури представляє регіональну прокуратуру у відносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями. Частиною 3 статті 11 Закону №1697-VII передбачено, що у разі відсутності керівника регіональної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника регіональної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника регіональної прокуратури. 
Виходячи з наведеного, суд апеляційної інстанції зазначив, що заступник прокурора Харківської області був уповноважений підписувати апеляційну скаргу прокуратури лише за відсутності на дату її підписання прокурора Харківської області та його першого заступника.
Тобто, апеляційний суд вказав на відсутність у особи, яка підписала апеляційну скаргу (Заступника прокурора області) повноважень на здійснення самопредставництва.
Проте, судом не враховано, що самопредставництво передбачає особисту участь, зокрема, юридичної особи незалежно від порядку її створення у справі через свого керівника, іншу уповноважену особу відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту), тоді як апеляційна скарга, подана у цій справі за підписом Заступника прокурора області в порядку, передбаченому пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, частини 3 статті 53 КАС України та частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". 
Верховний Суд акцентує увагу на тому, що суд апеляційної інстанції, закриваючи апеляційне провадження по справі за апеляційною скаргою Заступника прокурора Харківської області, не надавав оцінки обґрунтованості підстав та наявності обставин, що свідчать про виключність випадку у цій справі для представництва прокурором інтересів Державної екологічної інспекції у Харківській області, а виходив саме з відсутності повноважень у Заступника прокурора області на підписання апеляційної скарги від імені прокуратури Харківської області в інтересах відповідача.
Тому таке питання не розглядається і не вирішується Верховним Судом при розгляді цієї касаційної скарги.
Щодо наявності у Заступника прокурора повноважень на підписання апеляційної скарги в даному випадку, колегія суддів зазначає, що таке право звернення до суду положеннями статті 131-1 Конституції України, статті 53 КАС України та статті  23  Закону України "Про прокуратуру" надано прокурору. 
Відповідно до пункту 10 частини 1 статті 15 Закону України "Про прокуратуру" прокурором органу прокуратури є зокрема заступник керівника обласної прокуратури. 
Частиною 2 статті 15 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
Підсумовуючи викладене вище, Верховний Суд зазначає, що Заступник прокурора у цій справі подав апеляційну скаргу, діючи у статусі прокурора, якому надані такі повноваження та здійснив участь у судовому процесі у формі представництва інтересів Держави в особі відповідача, а отже висновок суду апеляційної інстанції про те, що Заступник прокурора Харківської області був уповноважений підписувати апеляційну скаргу лише за відсутності на дату її підписання прокурора Харківської області та його першого заступника, є помилковим.
Другий апеляційний адміністративний суд також помилково послався на правову позицію, висловлену в постанові Верховного Суду від 23.06.2020 по справі №  815/1567/16, через те, що ця практика стосується підстав здійснення представництва інтересів державі в особі державного органу в суді, а не повноважень Заступника прокурора на підписання скарги.
Відповідно до частини 1, 4 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин рішення апеляційного суду підлягає скасуванню у зв`язку з порушенням норм процесуального права, а справа направленню до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 248, 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Верховний Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Заступника прокурора Харківської області - задовольнити.
Ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2020 року по справі № 520/8895/19 - скасувати.
Справу направити до Другого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                           Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                              Т.Г. Стрелець
                                                                                                              С.Г. Стеценко