ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 січня 2021 року 
м. Київ
Справа №  912/532/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
О. О. Мамалуй- головуючий,  О. М. Баранець, В. І. Студенець
за участю секретаря судового засідання - В.В. Шпорт,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Автодержпостач»
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.10.2020
у складі колегії суддів: І. Л. Кузнецова - головуючий, О. Г. Іванов, І. М. Подобєд
за позовом заступника прокурора Кіровоградської області в інтересах держави в особі: Східного офісу Державної аудиторської служби України та Знам`янської міської ради
до
1. Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради;
2. Товариства з обмеженою відповідальністю «Автодержпостач»
про визнання недійсним рішення, визнання недійсним договору, стягнення 1   399   800,00 грн
за участю представників учасників:
позивача-1:            не з`явилися
позивача-2:            не з`явилися
відповідача-1: не з`явилися
відповідача-2: не з`явилися
прокуратури:   Д. В. Косенко 

ВСТАНОВИВ:

1. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини, що передували прийняттю оскаржуваної постанови апеляційного господарського суду

Заступник прокурора Кіровоградської області звернувся в інтересах держави в особі Східного офісу Державної аудиторської служби України (далі - позивач-1) та Знам`янської міської ради (далі - позивач-2) до господарського суду Кіровоградської області з позовом про:
- визнання недійсним рішення тендерного комітету Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради про визначення ТОВ «Автодержпостач» переможцем процедури закупівлі, оформленого протоколом засідання тендерного комітету №175 від 07.12.2018;
- визнання недійсним договору №515 від 21.12.2018, укладеного між Управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради та ТОВ «Автодержпостач»;
- застосування наслідків недійсності правочину шляхом зобов`язання ТОВ «Автодержпостач» повернути на розрахункові рахунки Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради грошові кошти в сумі 1 399 800,00 грн.

В обґрунтування позовних вимог прокурор вказує на наявність порушень при проведенні торгів, за результатами яких переможцем визначено ТОВ «Автодержпостач» та укладено спірний договір.

Підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави з даним позовом зазначено, що позивачами, як органами уповноваженими на здійснення відповідних функцій держави у спірних правовідносинах, не вжито належних заходів щодо усунення порушень в межах своїх повноважень, в тому числі шляхом звернення до суду.

2. Короткий зміст ухвали місцевого та постанови апеляційного господарських судів і мотиви їх прийняття

Ухвалою господарського суду Кіровоградської області від 07.06.2019 у справі №912/532/19 позов залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Ухвала мотивована тим, що прокурором не доведено, а судом не встановлено обставин, які б свідчили про наявність підстав для здійснення прокурором представництва у цій справі.

Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 08.10.2020 у справі № 912/532/19 скасовано ухвалу господарського суду Кіровоградської області від 07.06.2019. Справу № 912/532/19 передано на розгляд господарському суду Кіровоградської області.

Постанова мотивована тим, що прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави  позивачами. 

Апеляційний господарський суд зазначив, що прокуратурою на адресу позивачів направлено повідомлення про намір вжиття заходів представницького характеру в межах повноважень, наданих ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів

Не погоджуючись із вказаною постановою суду апеляційної інстанції, ТОВ «Автодержпостач» звернулося з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.10.2020 у справі №912/532/19 та залишити в силі ухвалу господарського суду Кіровоградської області від 07.06.2019 у справі №912/532/19.

Підставою касаційного оскарження постанови скаржник зазначає те, що судом апеляційної інстанції невірно застосовано положення ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», порушено вимоги ст. 236 ГПК України.

ТОВ «Автодержпостач» наголошує на тому, що прокурором не доведено і матеріалами справи не підтверджується бездіяльність Управління Східного офісу Держаудитслужби в Кіровоградській області та Знам`янської міської ради щодо захисту інтересів держави.

Скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.

4. Позиції інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради просить задовольнити касаційну скаргу ТОВ «Автодержпостач», скасувати постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.10.2020 у справі №912/532/19 та залишити в силі ухвалу господарського суду Кіровоградської області від 07.06.2019.

Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури у відзиві на касаційну скаргу просить залишити без задоволення касаційну скаргу, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

5. Норми права та мотиви, з яких виходить Верховний Суд при прийнятті постанови

Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч.ч. 3 - 5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. 

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Положеннями ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Тобто, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2)  у разі відсутності такого органу.

Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. При цьому, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. 

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. 

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.  

Обставини дотримання прокурором, встановленої ч.ч. 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом та наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.   

Аналогічна позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 № 912/2385/18.

Суд першої інстанції, залишаючи позов без розгляду, вказав на те, що прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не доведено, що уповноважені органи, в інтересах яких він звернувся з позовом у даній справі, не здійснюють або неналежним чином здійснюють свої повноваження щодо захисту інтересів держави.

Статтею 226 Господарського процесуального кодексу України регламентовано підстави залишення позову без розгляду. 

Верховний Суд зазначає, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі  компетентного органу, без розгляду відповідно до положень п. 2 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що прокуратурою на адресу позивачів направлено повідомлення про виявлене порушення  тендерного законодавства під час   укладення договору та про  намір вжиття заходів представницького характеру в межах повноважень, наданих ст.  23 Закону України «Про прокуратуру».

Тобто, прокурор, звернувшись до компетентних органів до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», фактично надав їм можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, звернення з відповідним позовом до суду.

У листі №05/1-1808вих-18 від 27.12.2018 прокуратура Кіровоградської області повідомила Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Кіровоградській області про вивчення питання законності проведення Управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради відкритих торгів з придбання автобусу для ритуальних послуг та укладення договору з ТОВ «Автодержпостач». З метою захисту державних інтересів у бюджетній сфері та своєчасного виявлення підстав для вжиття заходів представницького характеру прокурор просив позивача-1 реалізувати державний фінансовий контроль через здійснення перевірки вищевказаної державної закупівлі, що регламентовано п.п. 3, 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016.

Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Кіровоградській області у відповіді №04-11-31-17/55 від 03.01.2019 зазначило про те, що в листі прокуратури №1808 не вказані відомості про конкретні порушення Управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради законодавства у сфері закупівель, щодо яких замовник повинен надати пояснення та їх документальне підтвердження. Крім того, позивач-1 вказав, що викладені прокуратурою факти будуть розглянуті у межах компетенції Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Кіровоградській області під час прийняття рішення щодо проведення моніторингу даної закупівлі, у разі виявлення ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель Управління прийме рішення про початок моніторингу закупівлі.

У листі №05/1-109вих-19 від 30.01.2019 прокуратура Кіровоградської області повідомила Знам`янську міську раду про те, що згідно з даними, які містяться на веб-порталі «PROZORRO» встановлено, що Управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради проведено процедуру відкритих торгів з придбання автобусу для ритуальних послуг та укладено договір закупівлі товару з ТОВ «Автодержпостач» з порушенням вимог Закону України «Про здійснення державних закупівель». Також прокуратура просила надати інформацію про вжиття заходів до відновлення порушених інтересів держави за даним фактом, у тому числі в судовому порядку, щодо розірвання чи визнання недійсним укладеного договору тощо.

Виконавчим комітетом Знам`янської міської ради Кіровоградської області у відповіді вих. №01-25/127/2 від 07.02.2019 вказано, що за даними, які містяться на веб-порталі «PROZORRO», порушень Закону України «Про здійснення державних закупівель» при проведенні відкритих торгів не зазначено, письмові зауваження щодо допущених порушень на адресу Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства не надходили, у зв`язку з чим відсутні підстави для розірвання чи визнання недійсним договору, укладеного Управлінням містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства і ТОВ «Автодержпостач».

Прокуратура Кіровоградської області листом № 05/1-125вих-19 від 04.02.2019 повідомила Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Кіровоградській області, що нею вивчено питання законності та відповідності  чинному законодавству проведеної закупівлі та планується пред`явлення позову в інтересах держави в особі Східного офісу Державної аудиторської служби України та Знам`янської міської ради до Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради, ТОВ «Автодержпостач» про визнання недійсним рішення тендерного комітету, договору про закупівлю товару, застосування наслідків недійсності правочину, у зв`язку з чим просила позивача-1 в найкоротший термін провести моніторинг даної закупівлі, про що повідомити прокуратуру області.

Як вбачається з дослідженого судами листа Управління Східного офісу Державної аудиторської служби в Кіровоградській області № 04-11-31-17/486-2019 від 12.02.2019, останнє повідомило прокуратуру Кіровоградської області про те, що за результатами проведення  аналізу процедури закупівлі тендерна документація ТОВ «Автодержпостач» не відповідає умовам тендерної документації, містить недостовірну інформацію. Крім того, Управління Східного офісу Державної аудиторської служби вказало на те, що інформація, вказана в зверненні прокуратури, буде врахована під час проведення чергового планового заходу державного фінансового контролю в Управлінні містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради.

У листах №05/1-163вих-19 від 12.02.2019 та №05/1-162вих-19 від 12.02.2019 прокуратура Кіровоградської області повідомила Східний офіс Державної аудиторської служби України та Знам`янську міську раду про те, що прокуратурою ініційовано пред`явлення позову в інтересах держави в особі органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Східного офісу Державної аудиторської служби України та Знам`янської міської ради до Управління містобудування, архітектури та житлово-комунального господарства Знам`янської міської ради, ТОВ «Автодержпостач» про визнання недійсними рішення тендерного комітету, договору про закупівлю товару №515 від 21.12.2018 та застосування наслідків недійсності правочину.

Позивачі про наміри самостійно звернутися з позовом не заявили, Східний офіс Державної аудиторської служби України не зазначив про заплановані заходи державного фінансового контролю та які саме заходи, водночас позивачі не спростували й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства.

Судом апеляційної інстанції, з урахуванням аргументів учасників справи та наданих доказів, встановлено, що прокурором дотримано встановлений ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» порядок щодо звернення до органів, уповноважених на захист майнових інтересів держави, якими у цій справі є Східний офіс Державної аудиторської служби України та Знам`янська міська рада, з повідомленням про виявлені порушення у сфері державних закупівель та надання розумного строку для відреагування на стверджувані порушення інтересів держави.

Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено бездіяльність уповноважених органів та правомірність звернення прокурора з даним позовом до суду.

Таким чином, прокурор, звертаючись з позовом, зазначив підстави для представництва прокурором інтересів держави, а судом апеляційної інстанції підтверджено їх наявність.

З огляду на зазначене, суд апеляційної інстанції, врахувавши правову позицію, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, дійшов обґрунтованого висновку про скасування ухвали господарського суду Кіровоградської області від 07.06.2019 про залишення позову без розгляду, як такої, що постановлена з порушенням норм чинного законодавства.

6. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги  

За змістом ч. 3 ст. 304 ГПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються у порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.

Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (ч. 1 ст. 309 ГПК України).

Ураховуючи те, що доводи касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального та матеріального права при прийнятті постанови не знайшли свого підтвердження, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

7. Судові витрати

Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку ст. 129 ГПК України покладається на скаржника.

Керуючись ст.ст. 300, 301, 304, 308, 309, 314, 315, 317  ГПК України, Верховний Суд 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Автодержпостач» залишити без задоволення.

Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 08.10.2020 у справі №912/532/19  залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                      О. О. Мамалуй

Суддя                                                                                          О. М. Баранець

Суддя                     В. І. Студенець