ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 806/1488/16
адміністративне провадження №К/9901/30801/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Житомир-Агробудіндустрія» до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області про визнання дій незаконними, зобов`язання виконати пункт 4 рішення №931 Житомирської міської ради від 10.06.2015, за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Нагірняк М.Ф. від 12.01.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Іваненко Т.В., Кузьменко   Л.В., Франовської К.С. від 12.05.2017,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Житомир-Агробудіндустрія» (далі по тексту також ТОВ «Житомир-Агробудіндустрія», Товариство, позивач) звернулося з позовом до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області (далі по тексту також Управління Держгеокадастру, відповідач), у якому просило:
-          визнати незаконними дії відповідача щодо невиконання пункту 4 рішення №931 Житомирської міської ради від 10.06.2015 при наданні витягу із нормативної грошової оцінки земельної ділянки ТОВ «Житомир - Агробудіндустрія», а саме - незастосування при розрахунку нормативної грошової вартості земельної ділянки ТОВ «Житомир - Агробудіндустрія» коефіцієнту Км2 з максимальним значенням 0,306 та коефіцієнту Км3, що є добутком локальних факторів у діапазоні від 0,5 до 1;
-          зобов`язати відповідача виконати пункт 4 рішення №931 Житомирської міської ради від 10.06.2015 при наданні витягу із нормативної грошової оцінки земельної ділянки ТОВ «Житомир - Агробудіндустрія», а саме - незастосування при розрахунку нормативної грошової вартості земельної ділянки ТОВ «Житомир - Агробудіндустрія» коефіцієнту Км2 з максимальним значенням 0,306 та коефіцієнту Км3, що є добутком локальних факторів у діапазоні від 0,5 до 1.
2.          У позовній заяві наводились аргументи про те, що Товариство 10.05.2016 звернулося до відповідача з приводу отримання Витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: м. Житомир, вул. Промислова, 10, оскільки він був виготовлений без врахування величин коефіцієнтів Км2 і Км3, передбачених пунктом 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015. На вказане звернення відповідачем, на думку Товариства, безпідставно було відмовлено у визначенні нормативної грошової оцінки цієї земельної ділянки із врахуванням пункту 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015. Вказує, що правомірність пункт 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 підтверджена в судовому порядку, а тому є обов`язковою для відповідача і підлягає врахуванню при визначенні нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 12.01.2017, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2017, позов задоволено частково. Визнано незаконними дії Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області щодо неврахування пункту 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 при наданні витягу із нормативної грошової оцінки земельної ділянки ТОВ «Житомир-Агробудіндустрія» від 01.02.2016, а саме незастосування при такому розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки коефіцієнта Км2 з максимальним значенням 0,306. Зобов`язано Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області при розрахунку нормативної грошової оцінки земельної ділянки ТОВ «Житомир-Агробудіндустрія» застосувати коефіцієнт Км2 з максимальним значенням 0,306, передбачений пунктом 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
4.          Ухвалюючи такі судові рішення в частині задоволених позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого частково погодився й апеляційний суд, виходив з того, що рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015, законність якого підтверджена у судовому порядку судовим рішенням, яке набрало законної сили, є обов`язковим до виконання усіма фізичними і юридичними особами, органами, підприємствами, установами і організаціями, які розташовані у межах адміністративно-територіальної одиниці, на яку поширюються повноваження Житомирської міської ради, а тому визнав протиправними дії відповідача стосовно невиконання такого рішення міської ради при виготовленні за зверненням відповідних суб`єктів витягів про нормативну грошову оцінку земельних ділянок.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог, Головним управлінням Держгеокадастру у Житомирській області подано касаційну скаргу в якій останнє, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звернувся до Управління Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області   за отриманням витягу про нормативну грошову оцінку земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: м. Житомир, вул. Промислова,10, ТОВ «Житомир-Агробудіндустрія».
7.          Згідно наданого витягу з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки від 01.02.2016 вих. № 362/86-16 коефіцієнт Км2 становить 0,919, а коефіцієнт Км3 - 0,962.
8.          Рішенням Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 при розрахунку визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок в м. Житомирі обмежено застосування цього коефіцієнту Км2 максимальним значенням 0,306 (підпункт 4.1 пункту 4), та обмежено застосування загального коефіцієнту Км3 в діапазоні від 0,5 до 1 (підпункт 4.2 пункту 4).
9.          Позивач, вважаючи, що відповідачем не враховано       величини коефіцієнтів Км2 і Км3, передбачених пунктом 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015, повторно звертався 10.05.2016, 21.06.2016 та 12.07.2016 до відповідача з відповідними листами про усунення таких порушень та надання нового витягу про нормативну грошову оцінку окремої вказаної земельної ділянки.
10.          Листом від 25.07.2016 відповідачем було відмовлено позивачу у видачі нового витягу про нормативну грошову оцінку вказаної земельної ділянки.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
11.          У касаційній скарзі ГУ Держгеокадастру наполягає на тому, що рішенням Корольовського районного суду міста Житомира у справі №2-а/296/12/16, на яке міститься посилання у оскаржуваних судових рішеннях, не встановлено і не підтверджено правомірність пункту 4 рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015, а лише констатовано дотримання, при його прийнятті, формальної процедури, що, на думку скаржника, не є тотожним визнанню рішення органу місцевого самоврядування правомірним.
12.          Звертає увагу скаржник і на те, що жодним законом або підзаконним актом не визначено, що витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок видається на підставі рішення органу місцевого самоврядування, а тому відповідач, видаючи відповідний витяг за зверненням Товариства, правомірно керувався саме положеннями Закону України від 11.12.2003 №1378-IV «Про оцінку земель», а не рішенням органу місцевого самоврядування, яке суперечить цьому Закону, тобто діяв у спосіб, передбачений чинним законодавством у сфері нормативної грошової оцінки землі.
13.          Окрім цього, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, втрутились у дискреційні повноваження відповідача.
14.          У запереченнях на касаційну скаргу Товариство, посилаючись на доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві, вказує на безпідставність зазначених скаржником аргументів і наголошує на законності та обґрунтованості оскаржуваних ним судових рішень.
15.          Товариство вважає, що суди попередніх інстанцій повно і всебічно з`ясували обставини цієї справи та правильно застосували норми матеріального права, якими урегульовані спірні правовідносини, а тому просить залишити оскаржувані відповідачем судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Так, правові засади проведення оцінки земель, професійної оціночної діяльності у сфері оцінки земель в Україні визначає Закон України «Про оцінку земель» та спрямований на регулювання відносин, пов`язаних з процесом оцінки земель, забезпечення проведення оцінки земель, з метою захисту законних інтересів держави та інших суб`єктів правовідносин у питаннях оцінки земель, інформаційного забезпечення оподаткування та ринку земель.
17.          Статтею 2 цього Закону встановлено, що правове регулювання оцінки земель здійснюється відповідно до Конституції України, Земельного кодексу України, Закону України «Про оцінку майна, майнових прав та професійну оціночну діяльність в Україні», цього Закону, законів України, інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до них.
18.          Суб`єктами оціночної діяльності у сфері оцінки земель є органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, які здійснюють управління у сфері оцінки земель, а також юридичні та фізичні особи, заінтересовані у проведенні оцінки земельних ділянок (абзаци перший, другий частини першої статті 6 Закону України «Про оцінку земель»).
19.          Згідно з положеннями частини першої статті 12 вищевказаного Закону Нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання.
20.          Відповідно до частини першої статті 18 Закону України «Про оцінку земель» нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до державних стандартів, норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності.
21.          Статтею 20 Закону України «Про оцінку земель» передбачено, що за результатами бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок складається технічна документація, а за результатами проведення експертної грошової оцінки земельних ділянок складається звіт. Дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель (частини перша, друга статті 20 цього Закону).
22.          Частиною першою статті 23 Закону України «Про оцінку земель» визначено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
23.          Відповідно до розділу III «Нормативна грошова оцінка земель населених пунктів» Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 №213, нормативна грошова оцінка земель населених пунктів визначається за відповідною формулою з урахуванням окрім інших величин, величин зазначених коефіцієнтів Км2 і Км3.
24.          Дані за результатами проведення нормативної грошової оцінки земельної ділянки оформляються як витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку земель, що видається територіальним органом Держгеокадастру за місцезнаходженням земельної ділянки у строк, що не перевищує трьох робочих днів з дати надходження відповідної заяви (пункт 2-1 Методики нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів).
25.          У пункті 3.6 Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів, затвердженої наказом Державного комітету України по земельних ресурсах, Міністерства аграрної політики України, Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 №18/15/21/11, зазначено, що коефіцієнт, який характеризує місце розташування земельної ділянки (Км), обумовлюється трьома групами рентоутворювальних факторів регіонального, зонального та локального характеру і обчислюється за формулою Км = Км1 х Км2 х Км3, де:
Км2 - зональний коефіцієнт, який характеризує містобудівну цінність території в межах населеного пункту (економіко-планувальної зони);
Км3 - локальний коефіцієнт, який враховує місце розташування земельної ділянки в межах економіко-планувальної зони.
Вихідними даними для обчислення Км є генеральні плани та проекти планування і забудови населених пунктів, плани їх земельно-господарського устрою, матеріали економічної оцінки їх територій.
26.          Таблиця 1.6 до Порядку нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів містить Граничні (максимальні і мінімальні) значення коефіцієнтів, які враховують ступінь містобудівної цінності території в межах населених пунктів (Км2). У даній таблиці зазначено, що для населених пунктів з чисельністю населення від 250 до 500 (тис. чол.) максимальні значення коефіцієнту Км2 визначено в межах 3,0 - 3,5, а мінімальне значення цього ж коефіцієнту Км2 становить 0,30.
27.          Рішенням Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м.   Житомир» встановлено, що при розрахунку визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок в м.   Житомирі обмежено застосування цього коефіцієнту Км2 максимальним значенням 0,306 (підпункт 4.1 пункту 4 цього рішення), та обмежено застосування загального коефіцієнту Км3 в діапазоні від 0,5 до 1 (підпункт 4.2 пункту 4 цього рішення).
28.          Пунктом 10 цього ж рішення зобов`язано Управління Держземагентства у Житомирському районі Житомирської області забезпечити оформлення та видачу заявникам відповідних витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира.
29.          У відповідності з положеннями частин першої, десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
30.          Частиною першою статті 144 Конституції України визначено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
31.          Вищенаведеним приписам Основного Закону України кореспондують положення частини першої статті 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно  якою акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов`язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
32.          Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
33.          Аналіз вищенаведених положень законодавства дає підстави для висновку, що затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів належить до повноважень відповідної сільської, селищної, міської ради, а дані про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки оформляються як витяг з такої технічної документації.
34.          При цьому рішення відповідної ради (у даному випадку Житомирської міської ради) є обов`язковим до виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, в тому числі й відповідачем - Управлінням Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області.
35.          У справі, яка розглядається, суди встановили, що рішення Житомирської міської ради №931 від 10.06.2015 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель міста Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м.   Житомир» незаконним або нечинним не визнавалось і не скасовано, було чинним станом на момент виникнення спірних правовідносин, є нормативно-правовим актом локального характеру, яке врегульовує правовідносини у сфері нормативної грошової оцінки земель.
36.          Отже, оскільки рішення Житомирської міської ради №931 від 10.02.2015 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м.   Житомира та введення в дію нових розмірів плати за земельні ділянки у м.   Житомирі» є нормативно-правовим актом, воно є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, в тому числі Управлінням Держгеокадастру у Житомирському районі Житомирської області при оформленні витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки.
37.          За таких обставин, вищевказане рішення органу місцевого самоврядування підлягало застосуванню відповідачем при оформленні витягу з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, з приводу якої ТОВ «Житомир-Агробудіндустрія» звернулось до Управління Держгеокадастру, як правильно зазначено й в оскаржуваних судових рішеннях.
38.          Посилання ж скаржника на те, що вищевказане рішення Житомирської міської ради від 10.02.2015 №931 є протиправним і не відповідає вимогам законодавства України є лише його суб`єктивним припущенням і, як встановлено під час судового розгляду цієї справи, не підтверджено доказами.
39.          Колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги ГУ Держгеокадастру у Житомирській області про те, що повноваження цього органу при оформлення витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки є дискреційними й з цього приводу зазначає, що згідно з положеннями Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
40.          Отже, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їх носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями - вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта.
41.          На законодавчому рівні поняття «дискреційні повноваження» суб`єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.
42.          Дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
43.          У справі, що розглядається, враховуючи вищенаведені критерії, повноваження відповідача щодо оформлення витягів з технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки не підпадає під ознаки дискреційного, оскільки законодавством передбачено лише один варіант поведінки територіального органу Держгеокадастру в разі надходження відповідної заяви, а саме - видати такий витяг у строк, що не перевищує трьох робочих днів з дати надходження відповідної заяви.
44.          За наведеної вище правової регламентації спірних правовідносин, що міститься у законодавстві, а також з урахуванням наявної правозастосовчої практики Верховного Суду і встановлених у цій справі обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення цього позову.
45.          Доводи ж касаційної скарги таких висновків не спростовують і не містять належних, вагомих і достатньо обґрунтованих міркувань, переконливих аргументів, які б давали підстави вважати інакше.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
46.          За правилами частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
47.          Зважаючи на вищезазначене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не виявив неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та/або порушень норм процесуального права, а тому не вбачає підстав для скасування оскаржуваних судових рішень, які ухвалені відповідно до закону.
48.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 350, 355, 356, підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ «Перехідні положення» КАС України, пунктом 2 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 15.01.2020 №460-IX, 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області залишити без задоволення, а постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 12.01.2017 та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 12.05.2017 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                       Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                 Я.О. Берназюк

                                                                                                     І.В. Желєзний