ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року	Львів	Справа № 380/1427/20 пров. № А/857/14535/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                  Коваля Р.Й.,
суддів                                                                       Гуляка В.В., 
                                                                                 Ільчишин Н.В.,
з участю секретаря судового засідання                Марцинковської О.М., 
представника позивача                                           Бохняка М.С.,
представника відповідача                                      Тарасович О.І.,
представника третіх осіб                                        Ящинського А.Л.,
представників ГО «Народна дія Львів»                Дацко О.І., Біликівської А.С.,
                     
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційні скарги ОСОБА_1 та Громадської організації «Народна дія Львів» на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року (прийняту у м. Львові суддею Москалем Р.М.; складену в повному обсязі 14 вересня 2020 року) про закриття провадження в адміністративній справі № 380/1427/20 за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Львівської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Приватне підприємство «Меха-Тех», Товариство з обмеженою відповідальністю «Галпроектмонтаж», про визнання протиправним та скасування рішення, 

                                                      В С Т А Н О В И В :

У лютому 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просив визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Львівської міської ради рішення № 783 від 16.08.2019 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель».
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що оскаржуване рішення є протиправним, оскільки містобудівні умови та обмеження видано на земельну ділянку площею 0,0044 га з кадастровим номером 4610136600:07:005:0040, на котрій розташований цегляний гараж площею 17.4 кв. м, що належить йому на праві власності, а тому без його повідомлення і згоди містобудівні умови та обмеження для будівництва торгово-офісного центру не могли бути видані. 
Також вказує на те, що затверджені оскаржуваним рішенням містобудівні умови та обмеження прийняті без урахування та в порушення вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини», постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 «Про затвердження Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць» та постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 92. У процесі видачі містобудівних умов і обмежень не врахована думка та зауваження громадськості, а особливо тих, хто проживає на наближених до планованого будівництва територіях.
З огляду на зазначене, оскаржуваний нормативно-правовий акт необхідно скасувати.

Ухвалою від 08 вересня 2020 року Львівський окружний адміністративний суд закрив провадження у цій справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Роз`яснено позивачу, що спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства.

Не погодившись із цією ухвалою, її оскаржили ОСОБА_1 , який вважає, що ухвала прийнята з грубим порушенням норм матеріального та процесуального права. Тому просив скасувати ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що ОСОБА_1 є особою з інвалідністю по зору і постійно проживає у місті Львові, тому оскаржуване рішення відповідача порушує його права, оскільки виконавчий комітет Львівської міської ради також виступає і від його імені. Отже, до суду він звернувся за захистом своїх базових прав у сфері публічно-правових відносин та не заявляв жодних вимог щодо захисту своїх цивільних прав. 

Крім того, цю ухвалу оскаржила Громадська організація «Народна дія Львів», яка вважає, що ухвала прийнята з грубим порушенням норм матеріального та процесуального права. Тому просила скасувати ухвалу суду першої інстанції про закриття провадження у справі і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення відповідача порушує права територіальної громади. Суд першої інстанції, навівши в оскаржуваній ухвалі ознаки публічно-правового спору, невірно визначив суть спірних правовідносин, його суб`єктний склад та дійшов помилкового висновку про наявність підстав для застосування положень Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), вважаючи, що такий спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.

Представник третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача, - Приватне підприємство «Меха-Тех», Товариство з обмеженою відповідальністю «Галпроектмонтаж» адвокат Ящинський А.Л. подав відзив на цю апеляційну скаргу ОСОБА_1 , у якому, з покликанням на практику Верховного Суду та Великої Палати Верховного Суду, вказав, що підприємства погоджуються з висновками суду першої інстанції про те, що цей спір не є публічно-правовим, оскільки поглинається спором про право цивільне, а тому має вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства. Тому просив залишити апеляційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.

Також на апеляційну скаргу ОСОБА_1 подав відзив представник виконавчого комітету Львівської міської ради, у якому вказав, що не погоджується з апеляційною скаргою позивача, а ухвалу суду першої інстанції вважає такою, що в повному обсязі відповідає чинному законодавству, прийнята з дотриманням норм матеріального і процесуального законодавства. Тому просив відмовити в повному обсязі у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції. При цьому покликається на те, що оскаржуване рішення не містить загальнообов`язкових правил поведінки, а є актом індивідуальної дії та вичерпує свою дію після його реалізації. А між позивачем та виконавчим комітетом Львівської міської ради немає публічно-правового спору щодо оскаржуваного рішення останнього; відповідач щодо позивача не здійснює публічно-владні управлінські функції, відтак юрисдикція адміністративного суду на ці відносини не поширюється.

У судовому засіданні представники апелянтів підтримали вимоги апеляційних скарг з аналогічних підстав; просять апеляційні скарги задовольнити. Представники відповідача та третіх осіб, вважаючи ухвалу суду першої інстанції законною та обгрунтованою, просили апеляційні скарги залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції – без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників судового розгляду, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційних скарг у їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги необхідно задовольнити з таких підстав.

Як встановлено судом, рішенням № 783 від 16.08.2019 виконавчий комітет Львівської міської ради затвердив містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на АДРЕСА_1 зі знесенням існуючих будівель.

Вважаючи, що рішення є протиправним, таким, що порушує його права, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.

Закриваючи провадження у цій справі, суд першої інстанції мотивував це тим, що фактично у цій справі розглядається спір між позивачем ОСОБА_1 та третьою особою ПП “Мега-Тех” щодо речових прав на земельну ділянку та розташований на ній об`єкт нерухомого майна; цей спір є цивільно-правовим та з огляду на суб`єктний склад учасників спору підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.

Проте, колегія суддів апеляційного суду вважає такі висновки суду першої інстанції помилковими, виходячи з таких підстав.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 24 свого рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

За приписами частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пунктів 1, 2, 7 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій;
суб`єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій та повноважень, при цьому ці функції та повноваження повинні здійснюватися суб`єктом саме у тих правовідносинах, де виник спір.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий.
Під час визначення предметної юрисдикції справ, крім урахування суб`єктного складу спірних правовідносин, суди повинні виходити також із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, з яких виник спір, змісту та юридичної природи обставин у справі і мету пред`явлення позову. 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Тобто спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб`єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.

Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

За визначенням, наведеним у статті 1 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР), виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Отже, органи місцевого самоврядування у вказаних правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.

Відповідно до частин першої та третьої статті 52 Закону № 280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою (у тому числі з метою забезпечення надання адміністративних послуг у строк, визначений законом) в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад.
Відповідно до підпункту 9 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР, яка визначає повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, такі власні (самоврядні) повноваження, як надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.

Також, згідно із пунктом 27 розділу ІІ Положення про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 14.07.2016 № 777, до повноважень виконавчого комітету належить, зокрема, надання містобудівних умов та обмежень на нове будівництво, реконструкцію, реставрацію об`єктів архітектури і містобудування, у тому числі у межах історичного ареалу м. Львова.

Предметом спору у цій справі є рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 783 від 16.08.2019, яким затверджено містобудівні умови та обмеження для проєктування об`єкта будівництва на будівництво ПП «Мега-Тех» та ТзОВ «Галпроектмонтаж» торгово-офісного центру з підземною автостоянкою у двох рівнях на вул. Волоській, 1,1-А, вул. Шота Руставелі, 13 у м. Львові зі знесенням існуючих будівель, яке, на думку позивача, прийняте з порушеннями та може завдати негативних наслідків для нього та інших мешканців територіальної громади.

Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції).

Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009).

Актами нормативно-правового характеру є локальні документи, які встановлюють, змінюють чи скасовують обов`язкові для виконання на певній території правила поведінки. Такі акти не стосуються якогось одного суб`єкта правовідносин і розраховані на багаторазове застосування.
Ненормативними актами є індивідуально-правові акти, які є юридичними фактами, на підставі яких у фізичних осіб та юридичних осіб приватного права виникають, змінюються або припиняються конкретні права та обов`язки. Такі акти стосуються конкретних суб`єктів правовідносин (фізичних осіб та/чи юридичних осіб приватного права) і розраховані на одноразове застосування.

Частиною першою статті 2 ЦПК України визначено, що завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, не визнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.

Ураховуючи викладене, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку, що оскаржуване рішення відповідача не порушує приватні права позивача, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, не має. Тобто в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування, які впливають на права та законні інтереси позивача, отже цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

А доводи позивача щодо протиправності рішення виконавчого комітету Львівської міської ради № 783 від 16.08.2019, як суб`єкта владних повноважень, щодо затвердження містобудівні умови та обмеження видано на земельну ділянку площею 0,0044 га з кадастровим номером 4610136600:07:005:0040, на котрій розташований цегляний гараж площею 17.4 кв. м, що належить йому на праві власності, направлені на додаткове підтвердження протиправності оскаржуваного рішення. 

Таким чином, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що цей спір підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відтак, у суду першої інстанції не було підстав застосовувати приписи пункту 1 частини першої статті 238 КАС України та закривати провадження у справі, оскільки справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Вказане відповідає висновкам Великої Палати Верховного Суду щодо застосування норм процесуального права у подібних відносинах, викладених зокрема у постанові від 30 травня 2018 р. у справі № 127/16433/17 та постанові від 15 травня 2019 р. у справі № 127/19267/17.

Згідно зі статтею 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.

Враховуючи зазначене, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена за неповного з`ясування судом обставин справи та з порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання про закриття провадження у справі, а тому ухвалу суду необхідно скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 320, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

                                                П О С Т А Н О В И В :

Апеляційні скарги ОСОБА_1 та Громадської організації «Народна дія Львів» задовольнити.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 08 вересня 2020 року про закриття провадження в адміністративній справі № 380/1427/20 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає. 

Головуючий суддя	 	Р. Й. Коваль 	
судді	 	В. В. Гуляк 	
 	 	Н. В. Ільчишин  	
Постанова складена у повному обсязі 24 лютого 2021 року.