ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 263/16151/16-а
провадження № К/9901/17945/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бевзенка В.М., Берназюка Я.О., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області про визнання дій неправомірними та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Донецького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Васильєвої І.А., Ханової Р.Ф., Василенко Л.А. від 29 березня 2017 року, 
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, в якому просила: 
визнати протиправною бездіяльність Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області щодо непроведення їй індексації пенсії в межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та необчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) лютий 2008 року;
зобов`язати Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області нарахувати та виплатити їй суму індексації пенсії наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) лютий 2008 року та індексу споживчих цін з березня 2008 року з урахуванням зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, відповідно до вимог Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ від 17.07.2003 №1078, з урахуванням фактично виплачених коштів у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України з урахуванням 6-місячного строку з дня звернення до суду з адміністративним позовом. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.          Постановою Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 08 лютого 2017 року позов задоволено.
3.          Визнано неправомірною бездіяльність Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області щодо не проведення ОСОБА_1 індексації пенсії у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та не обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) лютий 2008 року.
4.          Зобов`язано Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області нарахувати та виплати ОСОБА_1 з 19.06.2016 суми індексації пенсії наростаючим підсумком, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) лютий 2008 року та індексу споживчих цін за період з березня 2008 року та зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, відповідно до вимог Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ від 17.07.2003 року № 1078, з урахуванням фактично виплачених коштів, у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України.
5.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що відповідач не провів позивачу індексації пенсії у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та не обчислив індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, починаючи з 19.06.2016, виходячи з базового місяця (місяця підвищення пенсії) лютий 2008 року та індексу споживчих цін за період з березня 2008 року з урахуванням зміни розміру прожиткового мінімуму для осіб, які втратили працездатність, у результаті чого значно зменшено пенсію позивачу, що суперечать чинному законодавству. 
6.          Таким чином, відповідач порушив вимоги Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затвердженого постановою КМУ від 17.07.2003 року №1078, Закону України «Про прожитковий мінімум» та листа Департаменту пенсійного забезпечення ПФУ від 24.06.2016 року № 7108/Ф-11. 
7.          При цьому, враховуючи те, що пенсія, яку отримував позивач, є періодичним платежем, суд першої інстанції відмовив в задоволенні позовних вимог за період з 01.01.2015 по 18.06.2016, в зв`язку з чим розглядав позов в межах строку, передбаченого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України, (у редакції, чинній до 15.12.2017), а саме: з 16.06.2016.
8.          Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року, постанову Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 08 лютого 2017 року скасовано. Прийнято нову постанову про відмову у задоволенні позову. 
9.          Скасовуючи постанову суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, апеляційний суд виходив з того, що з 01 січня 2015 року проведення індексації наростаючим підсумком та виплата фактично нарахованих сум проводиться виключно у межах бюджетних асигнувань на вказані цілі, встановлених Кабінетом Міністрів України.
10.          Постановами КМУ від 25 червня 2014 р. № 202, від 25 лютого 2015 р. № 67, від 10 березня 2016 р. № 190 затверджений бюджет Пенсійного фонду України на 2014, 2015, 2016 рік, відповідно до яких не передбачено видатки на проведення індексації грошових доходів населення, що унеможливило проведення управлінням Пенсійного фонду індексації пенсії позивача з січня 2014 року.
11.          З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку відсутні правові підстави для зобов`язання відповідача здійснити виплату позивачеві індексації пенсії, а тому судом першої інстанції помилково задоволено позов.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12.          Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 , посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, звернулася із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13.          Судом встановлено, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в Управлінні Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області та отримує пенсію за віком, призначену відповідно до Закону України «Про державну службу».
14.          Відповідно до запису з трудової книжки позивач не працює з 17.10.2003.
15.           ОСОБА_1 звернулася до Управлінні Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області із заявою про надання довідки про отриману нею суму індексації пенсії та надання роз`яснення щодо причин непроведення індексації, якщо це мало місце.

16.          Листом Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області №25185/03 від 22.11.2016 позивача повідомлено про те, що розмір її пенсії індексується у відповідності до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», з 01.05.2016 проведено індивідуально-масовий перерахунок пенсії, внаслідок чого базовим місяцем встановлено травень 2016 року, з 01.05.2016 сума індексації пенсії зафіксована в розмірі 368,21 грн.
17.           ОСОБА_1 , вважаючи протиправними дії пенсійного органу щодо визначення фіксованої суми індексації в заниженому розмірі та протиправною бездіяльність щодо необчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення наростаючим підсумком, звернулася до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
18.          В обґрунтування вимог касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що судом апеляційної інстанції невірно застосовано пункт 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік». На думку скаржника, апеляційним судом всупереч фактичних обставин справи, помилково застосовано до спірних відносин статтю 5 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення».
19.          Відзиву на касаційну скаргу ОСОБА_1 Управління Пенсійного фонду України в Жовтневому районі м. Маріуполя Донецької області не подало, що відповідно до частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
20.          Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
21.          Відповідно до статті 1 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» від 3 липня 1991 року № 1282-XII, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, індексація грошових доходів населення - це встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами України механізм підвищення грошових доходів населення, що дає можливість частково або повністю відшкодовувати подорожчання споживчих товарів і послуг.
22.          Згідно статті 2 цього Закону індексації підлягають грошові доходи громадян, одержані ними в гривнях на території України і які не мають разового характеру, у тому числі пенсії. Індексації підлягають грошові доходи населення у межах прожиткового мінімуму, встановленого для відповідних соціальних і демографічних груп населення.
23.          Статтею 4 цього Закону передбачено, що індексація грошових доходів населення проводиться в разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який установлюється в розмірі 101 відсотка. Обчислення індексу споживчих цін для індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з місяця введення в дію цього Закону. Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений у частині першій цієї статті. Підвищення грошових доходів населення у зв`язку з індексацією здійснюється з першого числа місяця, що настає за місяцем, у якому опубліковано індекс споживчих цін.
24.          Відповідно до статті 6 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» проведення індексації грошових доходів населення визначається Кабінетом Міністрів України.
25.          Так, правила обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації та сум індексації грошових доходів населення визначає Порядок проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 №1078.
26.          Згідно з абз. 1 пункту 1-1 Порядку №1078 індексація грошових доходів населення проводиться у разі, коли величина індексу споживчих цін перевищила поріг індексації, який встановлюється в розмірі 101 відсотка.
27.          Відповідно до абзаців 4, 5 пункту 1-1 Порядку №1078 обчислення індексу споживчих цін для проведення індексації грошових доходів населення провадиться наростаючим підсумком, починаючи з березня 2003 року - місяця опублікування Закону України від 06.02.2003 №491-IV «Про внесення змін до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення». Для проведення подальшої індексації грошових доходів населення обчислення індексу споживчих цін починається за місяцем, у якому індекс споживчих цін перевищив поріг індексації, зазначений в абзаці другому цього пункту.
28.          Згідно з абз. 3 пункту 5 Порядку №1078 у разі коли грошовий дохід з урахуванням суми підвищення менше суми грошового доходу з урахуванням індексації до його підвищення, у базовому місяці сума загального доходу визначається з таким розрахунком, щоб сума грошового доходу з урахуванням індексації не перевищувала загального доходу до його підвищення. Приклад проведення індексації у разі підвищення грошових доходів наведено в додатку 4 до цього Порядку.
29.          Відповідно до частин 1, 2 статті 42 Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування» в редакції, чинній з часу виникнення спірних правовідносин до 01.01.2017, пенсії, призначені за цим Законом, індексуються відповідно до законодавства про індексацію грошових доходів населення.
30.          Крім індексації пенсії, передбаченої частиною першою цієї статті, щороку починаючи з 1 березня поточного року у разі, якщо середня заробітна плата (дохід) в Україні, з якої сплачено страхові внески, за минулий рік зросла, здійснюється перерахунок раніше призначених пенсій із застосуванням заробітної плати, з якої призначено (попередньо перераховано) пенсію, підвищеної на коефіцієнт, який відповідає не менш як 20 відсоткам показника зростання середньої заробітної плати (доходу) в Україні, з якої сплачено страхові внески, порівняно з попереднім роком, але не менше зростання рівня інфляції (індексу споживчих цін) за минулий рік.
31.          Разом з тим, 28 грудня 2014 року до Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» були внесені зміни, зокрема доповнено статтю 5 частиною 6 такого змісту: «Проведення індексації грошових доходів населення здійснюється у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування на відповідний рік».
32.          Одночасно з цим, пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» встановлено, що Кабінетом Міністрів України затверджується особливий порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування на 2015 рік, а норми і положення Закону № 1282-XII застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування на 2015 рік.
33.          Отже, з 1 січня 2015 року проведення індексації наростаючим підсумком та виплата фактично нарахованих сум проводилась виключно у межах бюджетних асигнувань на вказані цілі, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції 
34.          Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» передбачено особливий порядок проведення індексації на 2015 рік, який затверджується Кабінетом Міністрів України.
35.          Однак, позовні вимоги позивача, які стосувались періоду 2015 року суд першої інстанції залишив без задоволення (в цій частині рішення суду першої інстанції не оскаржувалось) та розглядав позов в межах строку, передбаченого статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме: з 19.06.2016.
36.          При цьому, колегія суддів звертає увагу, що передбачені Законом України «Про Державний бюджет України на 2015 рік» обмеження щодо проведення індексації не можуть стосуватись наступного бюджетного періоду.
37.          В свою чергу Законом України «Про Державний бюджет України на 2016 рік» не було передбачено обмежень щодо індексації пенсій у 2016 році, а тому відмова з цих підстав у задоволенні позовних вимог не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права.
38.          Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом, зокрема, в постановах від 21 травня 2020 року (справа №264/7073/16-а), 07 липня 2020 року (справа №263/16509/16-а).
39.          Як встановлено судами та вбачається з матеріалів справи в спірні періоди належна позивачу пенсія індексувалась, на звернення позивача відповідач надавав відповідні пояснення та розрахунки розміру пенсії, яка була проіндексована.
40.          В свою чергу, позивачем фактично оскаржуються протиправні, на її думку, дії відповідача щодо проведення індексації з порушенням вимог Закону України «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» та Порядку проведення індексації грошових доходів населення від 17.07.2003р. №1078, внаслідок чого протиправно було зменшено розмір індексації пенсії.
41.          При цьому, із змісту наявних в матеріалах справи відповідей пенсійних органів вбачається, що зменшення розміру індексації пенсії позивача відповідач не пов`язував з відсутністю бюджетного фінансування.
42.          Таким чином, в порушення вимог статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України щодо законності та обґрунтованості судового рішення, судами попередніх інстанцій в ході розгляду справи неповно встановлені фактичні обставини справи та застосовано законодавство, яке не у повній мірі регулює спірні правовідносини.
43.          Крім того, наявні і досліджені судами попередніх інстанцій відповіді пенсійних органів вказують на те, що у спірні періоди індексація пенсії позивача здійснювалась виходячи з фіксованих сум індексації, позивач такі дії відповідача вважає протиправними, однак судами не надано оцінку законності таких дій відповідача на підставі зібраних у справі доказів з посиланням на відповідні норми законодавства.
44.          Застосовуючи до спірних правовідносин положення Закону України «Про Державний бюджет на 2015 рік», судами не враховано, що за змістом пункту 9 Прикінцевих положень Закону особливий порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування затверджується Кабінетом Міністрів України лише на 2015 рік.
45.          В подальші періоди таких обмежень на рівні відповідних законів встановлено не було. 
46.          Для встановлення конкретних ознак (критеріїв) мотивованості судового рішення можна врахувати практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
47.          Наприклад, у справі «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99; пункт 30).
48.          У іншому рішенні, зокрема, у справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява №49684/99, пункт 30). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ.
49.          Так, в пункті 31 рішення у справі «Волошин проти України» (№15853/08) та пункті 22 рішення у справі «Бацаніна проти Росії» (№3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає «справедливого балансу між сторонами», і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
50.          У пункті 25 рішення у справі «Проніна проти України» (№63566/00), пункту 13 рішення у справі «Петриченко проти України» (№2586/07) та пункту 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Нечипорук і Йонкало проти України» (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
51.          Крім цього у пункті 42 рішення у справі «Бендерський проти України» (№22750/02) вказано, що відповідно до практики, яка відображає принцип належного здійснення правосуддя, судові рішення мають в достатній мірі висвітлювати мотиви, на яких вони базуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення та мають оцінюватись в світлі обставин кожної справи (… ). Конвенція не гарантує захист теоретичних та ілюзорних прав, а гарантує захист прав конкретних та ефективних (…). Право може вважатися ефективним, тільки якщо зауваження сторін насправді «заслухані», тобто належним чином вивчені судом.
52.          Таким чином, згідно з уже розробленими теоретичними підходами, зробленими на основі аналізу прецедентної практики ЄСПЛ, можна дійти висновку про такі критерії мотивованості судового рішення: 1) у рішенні вмотивовано питання факту та права, проте обсяг умотивування може відрізнятися залежно від характеру рішення та обставин справи; 2) у рішенні містяться відповіді на головні аргументи сторін; 3) у рішенні чітко та доступно зазначені доводи і мотиви, на підставі яких обґрунтовано позицію суду, що дає змогу стороні правильно аргументувати апеляційну або касаційну скаргу; 4) рішення є підтвердженням того, що сторони були почуті судом; 5) рішення є результатом неупередженого вивчення судом зауважень, доводів та доказів, що представлені сторонами; 6) у рішенні обґрунтовано дії суду щодо вибору аргументів та прийняття доказів сторін.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
53.          За правилами частин першої та другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
54.          Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
55.          Відповідно до частин другої та четвертої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
56.          Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
57.          З огляду на зазначене колегія суддів приходить до висновку, що суди попередніх інстанцій не встановили обставин, які мають визначальне значення для правильного вирішення спору по суті, допустили порушення норм процесуального права, а тому рішення судів підлягають скасуванню, а справа  направленню на новий розгляд до суду першої інстанції.
58.          Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Постанову Жовтневого районного суду м. Маріуполя Донецької області від 08 лютого 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                            Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                В.М. Бевзенко

                                                                                Я.О. Берназюк