08.02.21
22-ц/812/188/21
Єдиний унікальний номер судової справи 490/6156/20
Номер провадження 22-ц/812/188/21
Доповідач апеляційного суду Серебрякова Т.В.

Постанова
Іменем України

08 лютого 2021 року                                        місто Миколаїв

Колегія суддів судової палати у цивільних справах Миколаївського апеляційного суду в складі:

головуючого Серебрякової Т.В.,
суддів: Лисенка П.П., Самчишиної Н.В.,

з секретарем судового засідання Лівшенком О.С.,

переглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою представника позивача  ОСОБА_1 -  ОСОБА_2  ухвалу, яка постановлена Центральним районним судом міста Миколаєва 16 листопада 2020 року, під головуванням судді Черенкової Н.П., в приміщені цього ж суду, у цивільній справі за позовом  ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Головного управління Державної казначейської служби України в Миколаївській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Департамент праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради, про відшкодування шкоди, завданої прийняттям закону, визнаного неконституційним,

УСТАНОВИЛА:

У вересні 2020 року  ОСОБА_1  звернувся до суду з позовом до Держави Україна в особі Головного управління Державної казначейської служби України в Миколаївській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Департамент праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради, про відшкодування шкоди, завданої прийняттям закону, визнаного неконституційним. 
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що ОСОБА_1 є учасником бойових дій та має право на пільги встановлені законодавством України для ветеранів війни.
Законом України «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» за №367-XIV від 25 грудня 1998 року статтю 12 зазначеного закону доповнено частиною 5, яка передбачала, що щорічно, до 05 травня учасникам бойових дій виплачується разова грошова допомога у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком.
Відповідно до підпункту 5 пункту 63 розділу І Закону України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 року №79-VIII розділ VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України було доповнено, зокрема, пунктом 26, яким передбачено, що окремі положення ряду законів України, застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 02 березня 2016 року №141 «Про деякі питання виплати у 2016 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» установлено учасникам бойових дій, серед інших осіб разову грошову допомогу до 05 травня у розмірі 920 грн.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 05 квітня 2017 року №223 «Про деякі питання виплати у 2017 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» установлено учасникам бойових дій, серед інших осіб разову грошову допомогу до 05 травня у розмірі 1 200 грн.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №170 «Про деякі питання виплати у 2018 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» установлено учасникам бойових дій, серед інших осіб разову грошову допомогу до 05 травня у розмірі 1 265 грн.
На підставі вказаних постанов позивачем було отримано за період 2016-2018 роки 3 385 грн. вищевказаної грошової допомоги (920+1 200+1 265).
Між тим, рішенням Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року у справі №1-247/2018(3393/18) окреме положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статей 12,13,14,15 та 16 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним).
За такого, ОСОБА_1 , як учасник бойових дій, вважав, що він мав право на щорічну разову грошову допомогу до 05 травня у розмірі п`яти мінімальних пенсій за віком, а саме: 5 650 грн. у 2016 році, 6 560 грн. у 2017 році, 7 260 грн. у 2018 році, а всього, за вказаний період мав отримати 19 470 грн., з яких фактично було нараховано і сплачено йому 3 385 грн.
Оскільки виплата разової грошової допомоги здійснювалася в розмірі, визначеному Урядом, а норма закону, яка визначала повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати розмір такої допомоги, визнана неконституційною, позивач вважав, що йому завдано майнову шкоду у вигляді недонарахованої щорічної разової грошової допомоги до 05 травня за 2016-2018 роки, розмір якої, за його розрахунком, становить 16 085 грн., а тому він має право на відшкодування завданої майнової шкоди.
Посилаючись на викладені обставини, ОСОБА_1 просив позов задовольнити, стягнути на його користь з Державного бюджету України, шляхом безспірного списання з Єдиного казначейського рахунку 16 085 грн. в рахунок відшкодування шкоди, завданої прийняттям закону, визнаного неконституційним. Також просив відшкодувати йому витрати на правову допомогу у розмірі 3 000 грн. 
Ухвалою Центрального районного суду міста Миколаєва від 16 листопада 2020 року відмовлено у відкритті провадження за позовною заявою  ОСОБА_1 , оскільки справа не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. При цьому, районний суд зазначив, що спір між сторонами повинен розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
В апеляційній скарзі представник позивача ОСОБА_1 - ОСОБА_2 , посилаючись на порушення районним судом норм процесуального права, просив ухвалу районного суду скасувати та постановити нове судове рішення, яким направити справу до Центрального районного суду міста Миколаєва для продовження розгляду.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначено про помилковість висновків суду першої інстанції щодо непідсудності даної справи цивільному судочинству, оскільки враховуючи суб`єктний склад даного спору та характер спірних правовідносин, вирішення даної справи відноситься саме до компетенції судів цивільної юрисдикції. 
Апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Так, забезпечення кожному права на справедливий суд та реалізація права особи на судовий захист мають здійснюватися з урахуванням норм Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, а також практики Європейського суду з прав людини, які відповідно до ст.17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року за №3477-IV застосовуються судами при розгляді справ як джерело права.
За змістом п.1 ст.6, ст.13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі Конвенція), ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР, кожен має право на розгляд його справи упродовж розумного строку судом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.
Кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Відповідно до ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви № 29458/04 та №29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики цього Суду термін «судом, встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, «що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» [див. рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява № 7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. У своїх оцінках цей Суд дійшов висновку, що не може вважатися «судом, встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Отже, поняття «суд, встановлений законом» зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Відповідно до ст.ст.1,3 ЦК України, ст.ст.2,4-5,12-13,19 ЦПК України, завданнями цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави, що виникають з цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також справ, розгляд яких, в порядку цивільного судочинства, прямо передбачено законом.
При цьому, в порядку цивільного судочинства, виходячи із його загальних засад про неприпустимість свавільного втручання у сферу особистого життя людини; судовий захист цивільного права та інтересу; справедливість, добросовісність та розумність, перш за все регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.
Кожна особа, а у випадках, встановлених законом, органи та особи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси, мають право в порядку, встановленому Цивільним процесуальним кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів; або прав, свобод та інтересів інших осіб, інтереси яких вони захищають, державних чи суспільних інтересів.
Частина 1 ст.15 ЦК України закріплює право кожної особи на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, позивач звернувся до суду з позовом до Держави Україна в особі Головного управління Державної казначейської служби України в Миколаївській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Департамент праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради, про відшкодування шкоди, завданої прийняттям закону, визнаного неконституційним, з посиланням на положення ст.1175 ЦК України, якої передбачено, що шкода завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.
Відповідно ст.124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди.
Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За ст.125 Конституції України, судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
Відповідно до вимог ч.1 ст.18 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів та свобод фізичних і юридичних осіб, державних та суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Право на доступ до суду реалізується на підставах і в порядку, встановлених законом. Кожний із процесуальних кодексів встановлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу.
Відповідно ст.19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Отже, критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів у будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
Тобто, у порядку цивільного судочинства за загальним правилом можна розглядати будь-які справи, в яких хоча б одна зі сторін, зазвичай, є фізичною особою, якщо їх вирішення не віднесено до інших видів судочинства.
Згідно з п.1 ч.1 ст.4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Пункт 2 ч.1 ст.4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Відповідно до п.1 ч.1 ст.19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Системний аналіз зазначених норм процесуального законодавства дає підстави для висновку, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, коли один з його учасників суб`єкт владних повноважень, здійснює публічно-владні управлінські функції і в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин це юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
Таким чином до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Такий правовий висновок сформульовано у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17, від 18 грудня 2019 року у справі №263/6022/16-ц, від 19 лютого 2020 року у справі №520/5442/18, від 27 березня 2019 року у справі №310/8703/17.
Згідно ч.4.ст. 263 ЦПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Відповідно до ст.17 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» фінансування витрат, пов`язаних з його реалізацію, здійснюється за рахунок коштів державного бюджету.
Згідно ч.ч.1,2 ст.17-1 вказаного Закону України щорічну виплату разової грошової допомоги до 05 травня в розмірах, передбачених статтями 12-16 цього Закону, здійснює центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері соціального захисту населення, через відділення зв`язку або через установи банків (шляхом перерахування на особовий рахунок отримувача) пенсіонерам - за місцем отримання пенсії, а особам, які не є пенсіонерами, - за місцем їх проживання чи одержання грошового утримання. Військовослужбовцям, поліцейським, особам начальницького та рядового складу органів внутрішніх справ України, особам начальницького і рядового складу Державної кримінально-виконавчої служби України, які проходять службу (крім пенсіонерів), виплата разової грошової допомоги здійснюється шляхом перерахування коштів органами праці та соціального захисту населення на спеціальні рахунки військових частин, установ і організацій за місцем їх служби.
ОСОБА_1 звертаючись до суду із позовом, в обґрунтування своїх вимог посилався на ст.41 Конституції України, ст.1175 ЦК України, та вважав, що внаслідок прийняття неконституційного акта йому завдано майнової шкоди у вигляді недоотриманої грошової допомоги до 05 травня за період 2016-2018 роки у загальному розмірі 16 085 грн. Отже, предметом спору є відшкодування шкоди у вигляді неотриманої частини щорічної разової грошової допомоги до 05 травня, яка, як на його думку, повинна нараховуватися йому у розмірі згідно положень ст.12 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту». 
При цьому, слід зазначити, що положеннями ч.5 ст.21 КАС України передбачено що, вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб`єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Отже, адміністративні суди можуть розглядати вимоги про відшкодування шкоди лише за наявності таких умов: вимоги мають стосуватися шкоди, завданої лише суб`єктом владних повноважень, такі вимоги мають бути поєднанні з вимогою про визнання протиправними рішення, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
В іншому випадку спірні відносини з приводу відшкодування шкоди (стягнення збитків, у тому числі й на користь держави) мають приватно правовий характер та, як наслідок, не можуть бути предметом розгляду у справі, віднесеної до адміністративної юрисдикції.
На думку колегії суддів, судом першої інстанції помилково було зазначено, що даний спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки в заявленому позові відсутня вимога про вирішення публічно-правового спору.
Зазначений висновок узгоджується із висновками, викладеними у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 травня 2020 року у справі №9901/17/20.
Слід також зазначити, що 29 вересня 2020 року Верховний Суд прийняв рішення у зразковій справі №440/2722/20, в якому визначено, що вказане рішення суду є зразковим для справ, у яких предметом спору є оскарження дій (бездіяльності) органу, уповноваженого здійснювати виплату разової щорічної грошової допомоги до 05 травня (Управління соціального захисту населення за місцем проживання особи та/або Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат) щодо нарахування і виплати разової грошової допомоги до 05 травня у 2020 році у розмірі, передбаченому статтею 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту».
Отже, у разі звернення позивача до суду із аналогічними позовними вимогами, які визначені у зразковій справі №440/2722/20 та з таким суб`єктним складом, то спір розглядатиметься за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин колегія суддів вважає, що даний спір відповідно до положень зазначених вище норм не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки він підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Таким чином, відповідно до п.4 ч.1 ст.379 ЦПК України оскаржувана ухвала підлягає скасуванню, а справа направленню для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Питання про розподіл судових витрат апеляційним судом не вирішується, оскільки розгляд справи не закінчено.
Керуючись ст.ст.367,374,379,381,382 ЦПК України, колегія суддів

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу представника позивача  ОСОБА_1 -  ОСОБА_2  - задовольнити.
Ухвалу Центрального районного суду міста Миколаєва від 16 листопада 2020 року - скасувати, а справу за позовом  ОСОБА_1 до Держави Україна в особі Головного управління Державної казначейської служби України в Миколаївській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Департамент праці та соціального захисту населення Миколаївської міської ради, про відшкодування шкоди, завданої прийняттям закону, визнаного неконституційним, направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення у випадках та з підстав, передбачених ст.389 ЦПК України.

Головуючий                                                        Т.В. Серебрякова 

Судді:                                                                П.П. Лисенко

                                                               Н.В. Самчишина

Повний текст судового рішення
складено 09 лютого 2021 року