ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
09 березня 2021 року           справа №200/6941/20-а 

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді: Гаврищук Т.Г.
суддів:                       Блохіна А.А. 
                                  Сіваченка І.В.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Комунального підприємства “Компанія “Вода Донбасу” на рішення Донецького окружного адміністративного суду (суддя І інстанції Стойка В.В.) від 30 листопада 2020 року у справі № 200/6941/20-а, повний текст виготовлено 30 листопада 2020 року, за позовом Комунального підприємства “Компанія “Вода Донбасу” до Новгородської селищної ради Донецької області про визнання дій протиправними, скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:
        
Позивач звернувся до суду з позовом до Новгородської селищної ради Донецької області про визнання дій щодо прийняття рішення від 23.12.2019 року №82 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт.Новгородське» в редакції Новгородської селищної ради протиправними; скасування рішення Новгородської селищної ради від 23.12.2019 року №82 «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт.Новгородське»; зобов`язання провести регуляторну процедуру передбачену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003 року щодо затвердження проекту Правил приймання стічних вод до систем центрального водовідведення смт.Новгородське.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального права. Позивач вважає, що судом першої інстанції безпідставно ототожнено поняття розробника регуляторного акту з виробником місцевих правил приймання стічних вод. Розробник – орган місцевого самоврядування, який відповідає за регуляторну процедуру прийняття регуляторного акту. Виробник - водоканал, балансоутримувач очисних споруд, який здійснює розрахунок допустимих концентрацій забруднюючих речовин у стічних водах, який здійснює розрахунок допустимих концентрацій забруднюючих речовин у стічних водах, які потрапляють до очисних споруд (додаток 3.1. до місцевих правил приймання стічних вод). Суд не врахував, що згідно п.4 розділу І загальнодержавних правил приймання стічних вод саме виробник визначає (на підставі розділу IV) місцеві особливості, приймання та очищення стічних вод та визначає допустимі концентрації (ДК) забруднюючих речовин. Відповідач встановив ДК забруднюючих речовин без погодження з позивачем на підставі додатку 4 до Загальнодержавних правил приймання стічних вод. Хоча п.2 розділу IV цих правил передбачено, що додаток 4 застосовується тільки у випадку відсутності місцевих правил приймання стічних вод. Отже, додаток 3.1. розроблений позивачем, не було затверджено відповідачем при прийнятті місцевих правил приймання стічних вод, що є підставою для їх скасування. Позивач вважає, що суд не врахував, що додаток 3.1. до місцевих правил було розроблено згідно розділу IV Загальнодержавних правил, що є пріоритетом перед додатком 4 до цих Правил.
Відповідач надав відзив, в якому проти доводів апеляційної скарги заперечував, вважає, що рішення суду є законним та обґрунтованим, ухвалено судом відповідно до норм матеріального та процесуального права на підставі повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі.
Всі особи, які беруть участь у справі, у судове засідання не прибули, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, тому відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Апеляційний суд, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, відзив на скаргу, дійшов висновку про те, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено, що листом від 19.09.2018р. за №1383 позивачем були направлені до Новгородської селищної ради для подальшого розгляду та затвердження «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» .
Відповідач листом від 05.11.2018р. за №02/17-1481 повідомив позивача що:
регуляторним органом, яким приймається проект Правил є виконавчий комітет Новгородської селищної ради;
регуляторним актом є рішення Селищної ради «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» з урахуванням всіх виробників та споживачів, розташованих на території смт. Новгородське;
прийняттю вищевказаного рішення передує певна регуляторна процедура, передбачена Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-IV від 11.09.2003р., яку проходитиме рішення Селищної ради після його розробки, розробки Аналізу регуляторного впливу, базового відстеження, громадських слухань та погодження з Державною регуляторною службою України. Оприлюднення інформації щодо вищезазначеного регуляторного акту належить до компетенції Новгородської селищної ради;
рішенням Новгородської селищної ради від 26.10.2018р. №6/111-6 «Про внесення змін в рішення селищної ради від 23.11.2017р. №6/99-4 «Про затвердження плану діяльності з підготовки регуляторних актів на 2018 рік», згідно з яким термін підготовки регуляторного акта «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт.Новгородське» становитьквартал 2018 року.
регуляторна процедура розпочнеться після розробки та оприлюднення селищною радою проекту відповідного рішення на офіційному сайті військово-цивільної адміністрації м. Торецьк для отримання зауважень та доповнень від зацікавлених сторін.
15.11.2018р. відповідач розмістив на сайті військово-цивільної адміністрації м. Торецьк (toretsk-vca.gov.ua) змінений, без узгодження з позивачем, текст проекту рішення «Про затвердження Правил» та проект Правил, а також Аналіз регуляторного впливу рішення виконкому Новгородської селищної ради «Про затвердження Правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське». При цьому, відповідач визначений як розробник зазначених документів.
Позивач листом від 23.11.2018р. №2335 направив відповідачу зауваження, в яких зазначив про неможливість внесення змін до розміщеного проекту без узгоджень з позивачем та просив скасувати розміщені на сайті правила.
Відповідачем листом за №02/17-1583 від 27.11.2018р. надана відповідь, якою останній повідомив, що «виробник послуг розробляє та подає на затвердження органам місцевого самоврядування необхідні для здійснення господарської діяльності Правила та інші документи. В свою чергу орган місцевого самоврядування розглядає надані документи і приймає самостійно рішення щодо їх доповнення з урахуванням території, об`єктів інфраструктури тощо. Діючим законодавством не передбачено узгодження змін органами місцевого самоврядування з виробником послуг з водовідведення».
13.05.2019р. відповідач знов оприлюднив на сайті військово-цивільної адміністрації м. Торецьк (toretsk-vca.gov.ua) проект регуляторного акту «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське».
Новгородською селищною радою 23.12.2019 року рішенням №82 затверджено «Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення смт. Новгородське» (, які офіційно були опубліковані на сайті Відповідача 29.01.2020 року.
Наведені обставини сторонами не оспорюються.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підпунктом 5 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування» (далі Закон № 280/97-ВР) передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: власні (самоврядні) повноваження: забезпечення соціально-культурних закладів, які належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, а також населення паливом, електроенергією, газом та іншими енергоносіями; вирішення питань водопостачання, відведення та очищення стічних вод; здійснення контролю за якістю питної води.
Частинами 5, 6, 10, 11 і 12 ст. 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.
Виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності визначені Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року № 1160-IV (далі Закон № 1160-IV), згідно статті 1 якого:
-регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
-регуляторний орган - Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, інший державний орган, центральний орган виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, а також посадова особа будь-якого із зазначених органів, якщо відповідно до законодавства ця особа має повноваження одноособово приймати регуляторні акти. До регуляторних органів також належать територіальні органи центральних органів виконавчої влади, державні спеціалізовані установи та організації, некомерційні самоврядні організації, які здійснюють керівництво та управління окремими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, якщо ці органи, установи та організації відповідно до своїх повноважень приймають регуляторні акти;
-розробник проекту регуляторного акта - регуляторний орган або інший орган, установа, організація, особа чи група осіб, що уповноважені розроблювати або організовувати, спрямовувати та координувати діяльність з розроблення проекту регуляторного акта.
Згідно зі ст.ст. 31,33,34,35 Закону № 1160 -IV сільські, селищні, міські, районні у містах, районні та обласні ради з метою реалізації покладених на них цим Законом повноважень у здійсненні державної регуляторної політики можуть створювати у своєму складі постійні комісії з питань реалізації державної регуляторної політики або можуть покладати ці повноваження на одну з існуючих постійних комісій відповідної ради (далі - відповідальна постійна комісія).
Кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8цього Закону.
На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акта при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку щодо регуляторного впливу цього проекту та пропозицій уповноваженого органу відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4та 8цього Закону.
Висновки відповідальної постійної комісії готуються на підставі аналізу регуляторного впливу, яким проект регуляторного акта супроводжувався при його внесенні, лише у разі, якщо експертний висновок щодо регуляторного впливу не був наданий відповідальній постійній комісії протягом строку, встановленого для його підготовки.
При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4та8цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.
Оприлюднення з метою одержання зауважень і пропозицій проектів регуляторних актів, прийняття яких належить до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, а також сільських, селищних та міських голів, проводиться до внесення цих проектів на розгляд засідання відповідного виконавчого органу ради або до внесення їх на затвердження відповідному сільському, селищному, міському голові.
У разі оприлюднення проектів регуляторних актів за рішенням відповідної ради або відповідальної постійної комісії цієї ради функцію розробника проекту виконує орган, особа чи група осіб, які внесли цей проект на розгляд сесії відповідної ради, якщо інше не встановлено у рішенні ради чи відповідальної постійної комісії (ч.3 ст.35 Закону).
Зауваження і пропозиції щодо оприлюдненого проекту регуляторного акта, внесеного на розгляд сесії ради, та відповідного аналізу регуляторного впливу надаються фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями розробникові цього проекту та головній постійній комісії ради.
Приписами ст. 13 Закону України від 10 січня 2002 року № 2918-III «Про питну воду, питне водопостачання та водовідведення» (далі Закон № 2918-III) передбачено, що до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері питної води, питного водопостачання та водовідведення належать: затвердження місцевих правил приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення відповідних населених пунктів.
Статтею 13-1 Закону № 2918-III встановлено, що у населених пунктах, популяційний еквівалент яких становить 2 тисячі і більше, впровадження централізованого водовідведення є обов`язковим.
Якщо будівництво та впровадження системи централізованого водовідведення матиме негативний вплив на навколишнє природне середовище або пов`язане з надмірними витратами, повинні використовуватися індивідуальні або інші відповідні системи, які забезпечують такий самий рівень захисту навколишнього природного середовища, відповідно до нормативів, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Скидання стічних вод у водні об`єкти допускається лише за умови дотримання нормативів гранично допустимих концентрацій та нормативів гранично допустимого скидання забруднюючих речовин.
Місцеві правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення населеного пункту встановлюють вимоги щодо приймання стічних вод населеного пункту.
Місцеві правила розробляються на підставі та з урахуванням вимог правил приймання стічних вод та порядку визначення розміру плати, що справляється за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення, затверджених центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства, і затверджуються відповідними органами місцевого самоврядування.
У разі якщо відповідний орган місцевого самоврядування не прийняв рішення про затвердження місцевих правил, застосовуються правила приймання стічних вод, затверджені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
Орган місцевого самоврядування забезпечує вільний доступ фізичних і юридичних осіб до затверджених місцевих правил.
Місцеві правила включають: основні вимоги щодо приймання стічних вод населеного пункту підприємствами централізованого водовідведення; популяційний еквівалент населеного пункту; основні вимоги щодо скидання стічних вод до систем централізованого водовідведення суб`єктами господарювання; вимоги щодо якості і режиму скидання стічних вод; визначення механізму контролю за скиданням стічних вод; розмір плати, що справляється із суб`єктів господарювання за понаднормативні скиди стічних вод до систем централізованого водовідведення та за порушення вимог щодо якості і режиму скидання стічних вод; визначення механізму компенсації власнику мереж, споруд, устаткування системи централізованого водовідведення відповідного населеного пункту витрат на відновлення таких мереж, споруд, устаткування, зумовлених їх пошкодженням чи руйнуванням внаслідок порушення вимог щодо скидання стічних вод; інші вимоги, передбачені законом.
Правила приймання стічних вод до систем централізованого водовідведення, затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 01 грудня 2017 року N 316, зареєстр. в Міністерстві юстиції України 15 січня 2018 р. за               N 56/31508 ( далі Правила N 316), у пункті 3 якого визначені терміни, використані у цих Правилах, вживаються в таких значеннях, зокрема, виробник - суб`єкт господарювання, який надає послуги з централізованого водовідведення (відведення та/або очищення стічних вод).
Пунктом 4 Правил N 316 встановлено, що на підставі цих Правил виробник розробляє місцеві Правила приймання, в яких враховують місцеві особливості приймання та очищення стічних вод, а також визначають ДК забруднюючих речовин, що можуть скидати до системи централізованого водовідведення.
Місцеві правила приймання затверджуються органами місцевого самоврядування та є обов`язковими для виробників та споживачів.
З урахуванням викладеного, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідачу надані повноваження щодо оприлюднення та узгодження проекту Правил, внесення в нього змін оскільки саме він виконує функцію розробника проекту відповідно до ч.3 ст.35 Закону         № 1160- IV, отже відповідач мав повноваження на звернення до Донецького обласного територіального відділенням Антимонопольного комітету України, Державної регуляторної службою України, а також внесення змін до проекту Правил, та прийняття їх без узгодження з позивачем.
Доводи апеляційної скарги стосовно некоректного розуміння судом першої інстанції поняття «розробника» регуляторного акту та «виробника» послуг, побудовані на підставі власних розсудів позивача та не мають законного підґрунтя, а тому колегією суддів не прийняті до уваги.
Колегія суддів зазначає, що жодною нормою Закону не передбачено погодження з виробником послуг змін та доповнень у процесі доопрацювання спірного регуляторного акту.
У відповідності до п. 1 розділу ІV Правил № 316 виробник визначає ДК забруднюючих речовин у стічних водах споживачів як найменшу з чотирьох величин: 1) ДК забруднюючої речовини в каналізаційній мережі (на каналізаційному випуску споживача); 2) ДК забруднюючої речовини в спорудах біологічного очищення (на вході в ці споруди); 3) величини лімітів на скидання забруднюючих речовин, які визначені у дозволі на спеціальне водокористування, виданому виробнику відповідно до статті 49 Водного кодексу України; 4) допустимого вмісту важких металів в осадах стічних вод, що можуть використовуватися як органічні добрива згідно з додатком 3 до цих Правил.
Розрахунок ДК забруднюючих речовин у стічних водах споживачів проводять для кожних КОС виробника або для кожного з каналізаційних колекторів, які відводять стічні води до цих очисних споруд.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи у додатку 3 Правил прийому стічних вод, затв. рішенням Новгородської селищної ради № 82 від 23.12.2019 року, визначені вимоги до складу та властивостей стічних вод , що скидаються до системи центрального водовідведення.
При цьому позивачем не наведено жодного доказу з приводу того, що показники забруднюючих речовин у зазначеному додатку Правил не відповідають вимогам, встановлених приписами Правил №316 або суперечать розрахунку зазначеному у додатку 3.1 проекту Правил, який був розроблений позивачем .
Відповідно до частини 1 статті 36 Закону № 1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:- відсутній аналіз регуляторного впливу; - проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями (ч. 2 ст. 36 Закону № 1160-IV).
Під час розгляду справи судом не було встановлено порушення вказаних вище норм Закону №1160-IV. 
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оцінюючи доводи апеляційної скарги, суд зазначає, що ці доводи були ретельно перевірені та проаналізовані судом першої інстанції під час розгляду та ухвалення рішення, їм була надана відповідна правова оцінка, жодних нових аргументів, які б доводили порушення судом першої інстанцій норм матеріального права, у апеляційній скарзі не наведено.
У контексті оцінки доводів апеляційної скарги колегія суддів звертає увагу на позицію Європейського суду з прав людини, зокрема, у справах «Проніна проти України» (пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент.
Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.
Статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
За приписами пункту 1 частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвали судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Оскільки судом першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги правильно встановлені обставини справи, судове рішення є обґрунтованим, ухваленим з дотриманням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, тому підстав для задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.
Апеляційний суд дійшов висновку про те, що підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні, а тому відхиляє апеляційні скарги і залишає судове рішення без змін.
Керуючись статями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

                                                           ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства “Компанія “Вода Донбасу” на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року у справі № 200/6941/20-а - залишити без задоволення.
Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2020 року у справі №200/6941/20-а - залишити без змін.
Постанова у повному обсязі складена та підписана 09 березня 2021 року.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з 09 березня 2021 року та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий:                                                                                Т.Г. Гаврищук 

Судді:                                                                                          А.А. Блохін

                                                                                                    І.В. Сіваченко