ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 грудня 2020 року	Львів	Справа № 500/1278/20 пров. № А/857/10442/20	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого судді                                                  Коваля Р.Й.,
суддів                                                                       Ільчишин Н.В.,
                                                                                 Святецького В.В,
з участю секретаря судового засідання                Копанишин Х.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року (прийняте у м. Тернополі суддею Баранюком А.З.; складене у повному обсязі 16 липня 2020 року) в адміністративній справі № 500/1278/20 за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Теребовлянської міської ради Теребовлянського району Тернопільської області про визнання протиправними та скасування рішень, зобов`язання вчинити дії,

                                                     В С Т А Н О В И В :

ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі також - позивачі) звернулися до Тернопільського окружного адміністративного суду із вказаним позовом та просили:
- визнати протиправними і скасувати рішення Теребовлянської міської ради Теребовлянського району Тернопільської області (далі - Теребовлянська міська рада, відповідач) від 08 квітня 2020 року за №№ 7685, 7686;
- зобов`язати Теребовлянську міську раду повторно розглянути їхні заяви від 23 березня 2020 року та зобов`язати прийняти рішення про надання їм дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства;
Позовні вимоги обґрунтовували тим, що вони 23 березня 2020 року звернулися до відповідача із заявами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства на території Теребовлянської об`єднаної територіальної громади Тернопільської області, проте рішеннями Теребовлянської міської ради від 08.04.2020 за №№ 7685, 7686 їм було відмовлено у наданні такого дозволу.
Позивачі не погоджуються із цими рішеннями та вказують на те, що вони необґрунтовані, оскільки відповідачем не зазначено яким саме вимогам не відповідає місце розташування спірних земельних ділянок.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано рішення Теребовлянської міської ради від 08 квітня 2020 року за №№ 7685 та 7686.
Зобов`язано Теребовлянську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23 березня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства та прийняти відповідне рішення.
Зобов`язано Теребовлянську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_2 від 23 березня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства та прийняти відповідне рішення.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Не погодившись із зазначеним рішенням, в частині відмовлених позовних вимог, його оскаржили позивачі, які вважають, що рішення суду першої інстанції прийняте за неправильного застосування норм матеріального та процесуального права. Тому просили скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовують тим, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень .

У зв`язку з неявкою в судове засідання осіб, які беруть участь у справі, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу відповідно до вимог частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не здійснювалося.
За приписами частини другої статті 313 КАС України неявка сторін, належним чином повідомлених про час та місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги у їх сукупності, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно частково задовольнити з таких підстав.

Як встановлено судом, 23.03.2020 позивачі звернулися до відповідача із заявами про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення на території Теребовлянської міської ради.
До вказаних заяв ними було долучено викопіювання з планово-картографічних матеріалів (Публічної) кадастрової карти щодо бажаного місця розташування земельної ділянки, копії паспортів та ідентифікаційного коду.
За результатами розгляду цих заяв Теребовлянська міська рада 08.04.2020 прийняла рішення:
- № 7658, яким відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,0 га, за межами населеного пункту м.Теребовля, Теребовлянського району;
- № 7686, яким відмовила ОСОБА_2 у наданні дозволу на виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, орієнтованою площею 2,0 га, за межами населеного пункту м.Теребовля, Теребовлянського району.
Ці рішення обґрунтовані тим, що місце розташування спірних земельних ділянок, зазначених на планово-картографічних матеріалах, не відповідає вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (cтаття 118 Земельного кодексу України).

Не погодившись із цими рішеннями, позивачі звернулися до суду з відповідним позовом.

Приймаючи рішення про часткове задоволення позову, суд першої інстанції мотивував його тим, що відмова відповідача у наданні дозволу позивачам на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є протиправною, оскільки відповідач в порушення норм чинного законодавства, не мотивував причини своєї відмови, а лише продублював статтю 118 Земельного кодексу України.
Разом з тим, суд дійшов висновку, що позовна вимога про зобов?язання відповідача надати дозвіл не підлягає задоволенню, оскільки це буде втручання у дискреційні повноваження відповідача. При цьому суд вважав, що ефективним способом захисту в цій справі буде зобов`язання відповідача повторно розглянути заяви позивачів.

Такі висновки суду першої інстанції, на переконання колегії суддів, відповідають нормам матеріального та процесуального права та фактичним обставинам справи і є частково правильними з огляду на таке.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 34 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключною компетенцією міських рад є вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

За приписами статті 116 Земельного кодексу України (тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Згідно із пунктом 1 статті 122 Земельного кодексу України міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі, зокрема, надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).

Згідно з вимогами частин шостої, сьомої, десятої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.

З вищенаведеного видно, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради, і у випадках ухвалення рішення про відмову в надані такого дозволу орган місцевого самоврядування повинен належним чином мотивувати причини цієї відмови.

Проте, приймаючи оскаржувані рішення, відповідач в порушення вищенаведених норм чинного законодавства, не мотивував причини своєї відмови, а лише продублював статтю 118 Земельного кодексу України.

Враховуючи наведене, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що рішення Теребовлянської міської ради Теребовлянського району Тернопільської області від 08 квітня 2020 року № 7685 та № 7686 є протиправними та підлягають скасуванню.

Що стосується доводів апелянтів про зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання їм дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної орієнтованою площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до п. 3.1 рішення Конституційного Суду України № 17-рп/2010 у справі 1- 25/2010 одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення вказаних обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки. Таким чином, втручання у права повинно бути передбачуваним для особи, інакше воно не може бути законним та суперечитиме принципу верховенства права.

Відповідно до рішення Європейського Суду з прав людини у справі «Броньовський проти Польщі» від 22.06.2004 чинні положення національного законодавства потрібно формулювати так, щоб вони були достатньо доступними, чіткими і передбачуваними у практичному застосуванні. Закон вимагає, щоб він був доступний для особи і вона також могла передбачити наслідки його застосування до неї та щоб закон не суперечив принципові верховенства права. В національному праві має існувати засіб правового захисту від свавільного втручання з боку державних органів у права, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод; небезпека свавілля є особливо очевидною, коли виконавча влада здійснює свої функції закрито (див. також: рішення Європейського Суду з прав людини у справах «Гавенда проти Польщі» від 14.03.2002, «Аманн проти Швейцарії» від 16.02.2000).
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях, аналізуючи національні системи правового захисту на предмет дотримання права на ефективність внутрішніх механізмів в аспекті забезпечення гарантій, визначених статтею 13 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, вказував, що для того, щоб бути ефективним, засіб захисту має бути незалежним від будь-якої вжитої на розсуд державних органів дії, бути безпосередньо доступним для тих, кого він стосується (див. рішення від 06.09.2005 у справі «Гурепка проти України» (Gurepka v. Ukraine), заява № 61406/00, п. 59); спроможним запобігти виникненню або продовженню порушення чи надати належне відшкодування за будь-яке порушення, яке вже мало місце (див. рішення від 26.10.2000 у справі «Кудла проти Польщі» (Kudla V. Poland), заява № 30210/96, п. 158) (пункт 29 рішення Європейського суду з прав людини від 16.08.2013 у справі «Гарнага проти України» (Gamaga v. Ukraine), заява № 20390/07).

Загальні принципи диференціації між підміною органу державної влади судом та здійсненням правосуддя безпосередньо сформульовано в рішенні у справі «Фадєєва проти Росії» від 09.06.2005, в якому Європейський суд з прав людини з посиланням на справу «Баклі проти Сполученого Королівства» зазначив, що «згідно з усталеною практикою Суду саме національні органи влади мають дати вихідну оцінку «необхідності» втручання як стосовно законодавчого поля, так і реалізації конкретного заходу, але, незважаючи на надану національним органам влади свободу розсуду, їхнє рішення підлягає перевірці судом на предмет його відповідності вимогам Конвенції».

Відповідно до рішення Верховного Суду України від 16.09.2015 у справі №21-1465а15 спосіб відновлення попущеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторною звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Адміністративний суд не обмежений у виборі способів відновлення права особи, порушеного владними суб`єктами, і вправі обрати найбільш ефективний спосіб відновлення порушеного права, який відповідає характеру такого порушення. Перебирання непритаманних суду повноважень державного органу не відбувається за відсутності обставин для застосування дискреції. Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 28 лютого 2018 року у справі № 826/7631/15.

Згідно з позицією Верховного Суду, яка сформована у постановах від 13 лютого 2018 року у справі № 361/7567/15-а, від 07 березня 2018 року у справі № 569/15527/16-а, від 20 березня 2018 року у справа № 461/2579/17, від 20 березня 2018 року у справі № 820/4554/17, від 03 квітня 2018 року у справі № 569/16681/16-а та від 12 квітня 2018 року у справі № 826/8803/15, дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Відповідно до пункту 4 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення, зокрема, про визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії. Частиною четвертою вказаної вище статті передбачено, що у випадку, визначеному пунктом 4 частини другої цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд. У випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов`язує суб`єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.

Таким чином, суд може зобов`язати відповідача прийняти конкретне рішення чи вчинити певну дію лише у випадку коли закон встановлює повноваження суб`єкта публічної влади в імперативній формі, тобто його діяльність чітко визначена законом. У випадку, коли ж суб`єкт наділений дискреційними повноваженнями, суд може лише вказати на виявлені порушення, допущені при прийнятті оскаржуваного рішення, та зазначити норму закону, яку відповідач повинен застосувати при вчиненні дії (прийнятті рішення) з урахуванням встановлених судом обставин.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушеного прав позивачів у межах спірних правовідносин є зобов`язання міської ради повторно розглянути подані позивачами заяви у порядку, що визначений Земельним кодексом України та з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині рішення суду.

До такого ж висновку дійшов і суд першої інстанції, проте повністю не відобразив це у резолютивній частині свого рішення.

За таких обставин рішення суду першої інстанції підлягає зміні шляхом доповнення його зобов`язальних частин заключним словами: «з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині рішенні суду».

При цьому колегія суддів апеляційного суду вважає за необхідне зауважити, що вказана зміна рішення суду першої інстанції шляхом доповнення його резолютивної частини вчинена в межах заявлених позивачем позовних вимог і направлена на дотримання вимог частини першої статті 2 КАС України та статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо забезпечення права позивача на ефективний засіб юридичного захисту та відновлення порушеного права.

Згідно зі статтею 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є:
1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи;
2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими;
3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи;
4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

З огляду на те, що судом першої інстанції правильно вирішено справу по суті, проте з помилковим застосуванням норм матеріального та процесуального права, зазначене відповідно до статті 317 КАС України є підставою для зміни рішення суду першої інстанції

Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, а тому підстави для скасування рішення суду першої інстанції відсутні.

Керуючись ст.ст. 229, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд

                                        П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , ОСОБА_2 задовольнити частково.

Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року в адміністративній справі № 500/1278/20 змінити, доповнивши абзац другий та третій резолютивної частини рішення словами: «з урахуванням висновків, викладених у мотивувальній частині рішенні суду».

У решті рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 14 липня 2020 року в адміністративній справі № 500/1278/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС. 

Головуючий суддя	 	Р. Й. Коваль 	
судді	 	Н. В. Ільчишин 	
 	 	В. В. Святецький 	
Постанова складена у повному обсязі 04 січня 2021 року.
Виготовлено з автоматизованої системи документообігу суду