ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 640/1922/20                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: Катющенко В.П.

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  01 березня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
судді-доповідача:                                                           Собківа Я.М.,
суддів:                                                                          Глущенко Я.Б., Файдюка В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2020 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Уповноваженої Верховної Ради України з прав людини про визнання неправомірною бездіяльності,

ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Уповноваженої Верховної Ради України з прав людини про визнання неправомірною бездіяльності Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини по невинесенню постанови про притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб ГУ ДФС у м. Києві за результатами розгляду її заяви про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 КУпАП від 12.06.2019.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2020 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
В апеляційній скарзі позивач просить скасувати вказане рішення у повному обсязі, посилаючись на те, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно визначено предмет доказування та не з`ясовано обставини, якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, як і неправильно кваліфіковано правовідносини сторін, які випливають із встановлених обставин.
Відповідно до ч.1  ст. 308 КАС України  суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Відповідно до п. 2 ч. 1  ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі неприбуття жодного з учасників справи у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Предметом апеляційного оскарження є судове рішення, яке прийняте судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, у зв`язку з чим колегія суддів вважає за можливе розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження). 
11 лютого 2021 року відповідач подав відзив на апеляційну скаргу в якому просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав. 
Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_1 12.06.2019 звернулась до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Денісової Л.Л. з заявою про адміністративне правопорушення за статтею 212-3 КУпАП.
У вказаній заяві ОСОБА_1 зазначила, що 08.05.2019 Головне управління ДФС у м. Києві отримало вдруге її заяву з проханням повідомити про результати розгляду її заяв від 23.06.2018 про вчинення посадовими особами Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 165-1 КУпАП (ненарахування, несплата єдиного внеску на заробітну плату, виплачену ОСОБА_1 за період з 06.10.2015 по 29.11.2017, неподання скоригованої звітності щодо позивача по ЄСВ за період з 06.10.2015).
Станом на 12.06.2019 відповіді від Головного управління ДФС у м. Києві позивач не отримала.
Посилаючись на порушення Головним управлінням ДФС у м. Києві вимог статей 18, 20 Закону України «Про звернення громадян» та на підставі статей 212-3, 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення ОСОБА_1 просила відповідача поновити право і скласти протокол про правопорушення за частиною сьомою статті 212-3 КУпАП відносно посадових осіб Головного управління ДФС у м. Києві, які відповідали за розгляд її звернення від 08.05.2019 і направлення відповіді, за її ненадання.
Листом від 24.06.2019 № 13018.4/П-8767.3/19/26.2 начальник Управління моніторингу прав на звернення та інформацію Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини повідомив позивача, що на її звернення відповідачем направлено до Головного управління ДФС у м. Києві відповідний запит. Після отримання додаткової інформації на зазначений запит прийматиметься рішення щодо подальших заходів реагування Уповноваженого, про що позивача буде повідомлено додатково.
24.07.2019 відповідач листом № 15870.4/П-8767.3/19/26.2 повідомив позивача, що Головне управління ДФС у м. Києві листом від 10.07.2019 № 17755/9/26-15-13-09-14 повідомило Уповноваженого, що до вказаного Управління заява ОСОБА_1 від 11.12.2018 не надходила. За результатами розгляду заяви позивача від 08.05.2019 їй надана відповідь листом від 07.06.2019 № 69907/П/26-15-13-09-15.
У відповіді зазначено, що листом від 10.07.2019 № 81090/П/26-15-13-09-15 Головним управлінням ДФС у м. Києві надіслано позивачу копію відповіді на її заяву від 08.05.2019.
З огляду на наведене, а також у зв`язку з відсутністю порушеного права ОСОБА_1 на звернення, відповідачем повідомлено про відсутність підстав для застосування додаткових заходів реагування Уповноваженого за зверненням позивача від 12.06.2019.
З листа Головного управління ДФС у м. Києві від 10.07.2019 № 81090/П/26-15-13-09-15 «Про розгляд листа Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 24.06.2019 № 13020.4/П-8767.3/19/26.2», адресованого ОСОБА_1 , вбачається, що вказане Управління повідомило про відсутність інформації в базі даних ГУ ДФС у м. Києві про надходження заяви ОСОБА_1 від 11.12.2018.
Також у вказаному листі зазначено, що заява ОСОБА_1 від 08.05.2019 була отримана 08.05.2019 з присвоєним номером № П/6613/ДЗН. На дану заяву позивачу було надано відповідь листом від 07.06.2019 № 69907/П/26-15-13-09-15 та направлено поштовим відправленням № 0101126741309 за адресою: АДРЕСА_1 та додано копію листа від 07.06.2019 № 69907/П/26-15-13-09-15.
Вважаючи бездіяльність відповідача неправомірною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, дійшов висновку, що запит позивача від 12.06.2019 було розглянуто відповідачем, скеровано запит та за результатами розгляду надано позивачу відповідь про відсутність підстав для подальшого реагування з боку відповідача.
Колегія суддів, розглядаючи справу в межах доводів апеляційної скарги, дійшла висновку про обґрунтованість та правомірність висновків суду першої інстанції з огляду на наступне. 
Відповідно до   статті 19 Конституції України   органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені   Конституцією   та законами України.
Правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Уповноважений) визначений статтею 4 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» № 776/97-ВР (далі - Закон № 776/97-ВР) за приписами частини першої якої, у редакцій чинній на час виникнення спірних правовідносин, Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим Законом, Законом України «Про державну службу», іншими законами України.
Відповідно до ст. 4 Закону Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.
Порядок розгляду заяв Уповноваженим визначений статтею 17 Закону № 776/97-ВР, відповідно до частини першої якої Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їхніх інтересах, відповідно до Закону «Про звернення громадян». Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений Уповноваженим, але не більше ніж до двох років (частина друга). При розгляді звернення Уповноважений: 1) відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини і громадянина; 2) роз`яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому; 3) направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи, та контролює розгляд цього звернення; 4) відмовляє в розгляді звернення (частина третя). Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду (частина четверта). Повідомлення про прийняття звернення до розгляду або відмову у прийнятті звернення до розгляду надсилається в письмовій формі особі, яка його подала. Відмова у прийнятті звернення до розгляду повинна бути вмотивованою (частина п`ята).
Також, наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 12.08.2013 №18/02-13 затверджений Порядок здійснення провадження Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (далі - Порядок №18/02-13).
Згідно з підпунктом 2.1. пункту 2 Порядку №18/02-13 (у редакції на час розгляду скарги позивача) підставами відкриття провадження можуть бути відомості про порушення прав і свобод людини і громадянина, які містяться у: зверненнях громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників (повноваження яких оформлені у встановленому законодавством порядку).
У відповідності до підпункту 3.6 Порядку №18/02-13 під час провадження можуть вживатись такі заходи: надання роз`яснень з питань, наведених у зверненні; здійснення перевірки відомостей, викладених у зверненнях або повідомленнях, шляхом: надсилання запитів до відповідних державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; виїзд працівника Секретаріату на місце події, відвідування органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності; запрошення посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі; ознайомлення з документами, у тому числі тими, що містять інформацію з обмеженим доступом, та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об`єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах; проведення нарад, консультацій з представниками державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, з питань, що порушені у зверненнях або повідомленнях; звернення до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина у випадках та в порядку, встановлених законодавством; участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законодавством; проведення перевірок діяльності органів державної влади, підприємств, установ, організацій з отриманням результатів експертиз і підготовкою відповідних висновків;
Згідно з пп. 3.10 Порядку №18/02-13 повідомлення автора звернення про відкриття провадження та його інформування про результати провадження здійснюється тим структурним підрозділом, який визначено головним виконавцем провадження, з урахуванням інформації, наданої співвиконавцями.
Підпунктом 6.1 Порядку №18/02-13 встановлено, що провадження завершується шляхом надання остаточної відповіді авторові звернення за результатами з`ясування обставин справи після вжиття передбачених Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» заходів, спрямованих на запобігання порушенням прав і свобод людини або сприяння їх поновленню.
Порядок оформлення матеріалів про адміністративні правопорушення, затверджений наказом Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини від 16.02.2015 №3/02-15 (далі - Порядок №3/02-15) (у редакції на час розгляду скарги позивача) визначає механізм складання уповноваженими особами Секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини протоколів про адміністративні правопорушення, що передбачено статтями 188-39, 188-40 та 212-3 Кодексу України про адміністративні правопорушення (підпункт 1.1).
Відповідно до підпункту 1.2 Порядку №3/02-15 уповноважені особи складають протоколи про адміністративні правопорушення, зокрема за порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: необґрунтованого віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірної відмови в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації; обмеження доступу до інформації або віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, якщо це прямо заборонено законом; іншого порушення Закону України «Про звернення громадян».
Згідно з пп. 2.1 Порядку №3/02-15 протокол про адміністративне правопорушення складається в рамках провадження, що здійснюється відповідно до Порядку здійснення провадження Уповноваженого з прав людини у справах про порушення прав і свобод людини, затвердженого Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини, а також під час здійснення моніторингових візитів та перевірок діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, а також фізичних або юридичних осіб.
Разом з тим, відповідно до ч. ч. 1, 2 ст. 21 Закону № 776/97-ВР кожен може без обмежень і перешкод звернутися до Уповноваженого у порядку, передбаченому чинним законодавством. При зверненні до Уповноваженого не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та іншими ознаками.
Згідно із ст. 22 названого Закону органи державної влади, органи місцевого самоврядування, об`єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, посадові та службові особи, до яких звернувся Уповноважений, зобов`язані співпрацювати з ним і подавати йому необхідну допомогу, зокрема:
1) забезпечувати доступ до матеріалів і документів, у тому числі на засадах, визначених законодавчими актами щодо захисту інформації з обмеженим доступом;
2) надавати інформацію і давати пояснення стосовно фактичної і правової підстави своїх дій та рішень;
3) розглядати пропозиції Уповноваженого щодо поліпшення їх діяльності у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина та у місячний строк з дня одержання пропозицій надавати вмотивовану письмову відповідь на них.
Відмова органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадових і службових осіб від співпраці, а також умисне приховування або надання неправдивих даних, будь-яке незаконне втручання в діяльність Уповноваженого з метою протидії тягнуть за собою відповідальність згідно з чинним законодавством.
Відповідно до п. 81 ч. 1 ст. 255 КУпАП уповноважені особи секретаріату Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або представники Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (статті 188-39, 188-40, 212-3 (крім порушень права на інформацію відповідно до Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність») є посадовими особами, які мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення.
Згідно з ч. 2 ст. 212-3 КУпАП порушення Закону України «Про доступ до публічної інформації», а саме: необґрунтоване віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом, ненадання відповіді на запит на інформацію, ненадання інформації, неправомірна відмова в наданні інформації, несвоєчасне або неповне надання інформації, надання недостовірної інформації тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від двадцяти п`яти до п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Як свідчать матеріали справи, під час здійснення провадження представник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини дійшов висновку про відсутність підстав для складення протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 212-3 КУпАП відносно посадових осіб Головного управління ДФС у м. Києві, які відповідали за розгляд звернення позивача від 08.05.2019 і направлення відповіді, за її ненадання, натомість, як вірно зазначено судом першої інстанції, відповідачем звернення позивача було належним чином розглянуто, скеровано запит та за результатами розгляду надано позивачу відповідь про відсутність підстав для подальшого реагування з боку відповідача.
Колегія суддів підкреслює, що незгода апелянта з прийнятим за результатами розгляду його скарги рішенням пов`язана лише з відмовою відповідача у притягненні до відповідальності посадових осіб Головного управління ДФС у м. Києві, які, на думку останнього, порушили його законні права на отримання відповіді на запитувану інформацію.
Таким чином, відповідь представника Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини на скаргу позивача є повною та відповідає вимогам чинного законодавства.
При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень скласти протокол про адміністративне правопорушення та зобов`язати суб`єкта владних повноважень вчинити відповідні дії з метою притягнення особи до адміністративної відповідальності, оскільки це призведе до втручання у його дискреційні повноваження, що виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
Колегія суддів також погоджується із висновками суду першої інстанції, та звертає увагу, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
Колегія суддів наголошує, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
За наведених обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про відсутність достатніх правових підстав для задоволення позовних вимог ОСОБА_1 . 
Згідно з ч. 1   ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України   кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених   статтею 78 цього Кодексу. 
Всі наведені апелянтом доводи не спростовують вірних висновків суду першої інстанції. 
Положеннями  ст. 242 КАС України   рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 1 ч. 1   ст. 315 КАС України   за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до   ст. 316 КАС України   суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.   
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, 

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення. 
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2020 року - залишити без змін. 
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

   Суддя-доповідач                                                                                                    Собків Я.М.

  Суддя                                                                                                                          Глущенко Я.Б.

  Суддя                                                                                                                                 Файдюк В.В.