ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 лютого 2021 року 

м. Київ
справа №1840/2494/18
адміністративне провадження №К/9901/1674/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув в попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів"
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018 (колегія у складі суддів Гуцала М.І., Бенедик А.П., Донець Л.О.)
у справі № 1840/2494/18 
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" 
до Сумської обласної державної адміністрації 
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії

І. РУХ СПРАВИ

1.          02.07.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" (далі - позивач, ТОВ "Глухівський кар`єр кварцитів") звернулося до суду з позовною заявою до Сумської обласної державної адміністрації, в якій просило суд:
-          визнати протиправною бездіяльність Сумської обласної державної адміністрації щодо ненадання Товариству з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" у користування на умовах оренди земельної ділянки за кадастровим номером 5921580400:04:001:0301 площею 4,22 га без зміни її меж та цільового призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами (відкриті розробки та кар`єри, шахти, що експлуатуються), відповідно та в межах терміну дії спеціального дозволу №1006 від 29.07.1997, з визначенням умов її використання;
-          зобов`язати Сумську обласну державну адміністрацію прийняти рішення, яким надати Товариству з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" у користування на умовах оренди земельну ділянку за кадастровим номером 5921580400:04:001:0301 площею 4,22 га без зміни її меж та цільового призначення для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємствами, що пов`язані з користуванням надрами (відкриті розробки та кар`єри, шахти, що експлуатуються), відповідно та в межах терміну дії спеціального дозволу №1006 від 29.07.1997, з визначенням умов її використання.
2.          Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 07.09.2018 у задоволені позову було відмовлено.
3.          Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018 апеляційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" задоволено; рішення Сумського окружного адміністративного суду від 07.09.2018 скасовано; прийнято нове судове рішення, яким позовні вимоги задоволено частково; зобов`язано Сумську обласну державну адміністрацію повторно розглянути заяву Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" від 06.06.2018 № 575 про надання земельної ділянки на умовах оренди та прийняти рішення, відповідно ст. 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації"; відмовлено у задоволенні решти позовних вимог.
4.          14.01.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.12.2018. У касаційній скарзі позивач просив скасувати оскаржуване судове рішення в частині відмови у задоволенні позовних вимог та ухвалити нове, яким позов задовольнити повністю. 
5.          Ухвалою Верховного Суду від 21.01.2019 відкрито провадження у справі. 
6.          Позивач та Відповідач заявляли клопотання про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 07.06.2018 позивач звернувся до Сумської обласної державної адміністрації із заявою від 06.06.2018 про надання земельної ділянки за кадастровим номером 5921580400:04:001:0301 площею 4,22 га у користування на умовах оренди (а.с.13).
8.          Листом від 14.06.2018 №01-22/5759 Сумською обласною державною адміністрацією позивачу повідомлено про відсутність правових підстав щодо прийняття рішення про надання в оренду земельної ділянки площею 4,22 га, розташованої за межами населених пунктів на території Баницької сільської ради Глухівського району Сумської області (а.с.15-17).

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

9.          В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає , що бездіяльність відповідача щодо не прийняття рішення у вигляді розпорядження є протиправною та такою, що порушує право позивача щодо користування земельною ділянкою.
10.          Сумська обласна державна адміністрація з позовними вимогами не погодилася. Зазначила, що за результатами розгляду заяви (клопотання) позивача від 06.06.2018 №575 відповідачем була надана відповідь від 14.06.2018 №01-22/5759, у якій зазначено про відсутність правових підстав для прийняття рішення про надання земельної ділянки площею 4,22 га у користування на умовах оренди. Таким чином, твердження позивача щодо нерозгляду заяви, порушення строків розгляду та не надання відповіді у формі розпорядження не відповідає дійсності. 
Враховуючи зазначене, Сумська ОДА вважала позовні вимоги необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

11.          Суд першої інстанції, приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що земельне законодавство не вимагає певної форми рішення суб`єкта владних повноважень, яке має прийматись за результатами розгляду клопотання про надання земельної ділянки в оренду. 
За висновками суду, відповідь Сумської обласної державної адміністрації №01-22/5759 від 14.06.2018 можна вважати певної формою рішення, прийнятого за результатами розгляду клопотання позивача про надання земельної ділянки в оренду, а тому відсутні підстави для визнання протиправною бездіяльності відповідача під час вирішення такої заяви позивача.
12.          З такими висновками не погодився суд апеляційної інстанції та зазначив, що відповідач, відмовляючи ТОВ «Глухівський кар`єр кварцитів» у наданні земельної ділянки, діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України «Про місцеві державні адміністрації», без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, а тому є підстави для визнання вказаної відмови протиправною.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

13.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями суду апеляційної інстанції та вважає, що судом неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи. 
14.          На переконання позивача належним та найбільш ефективним способом захисту його порушеного права на належний розгляд його звернення є зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання земельної ділянки у користування на умовах оренди.
15.          Відзив від Відповідача надійшов 14.02.2019, в якому останній покликається на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на наявність у відповідача дискреційних повноважень для прийняття рішення. 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

16.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального і процесуального права та дійшов таких висновків.
17.          Позивач у касаційній скарзі оскаржує судові рішення тільки в частині відмови у задоволенні позовних вимог, тому Верховний Суд переглядає справу у цих межах.
18.          Відповідно до частини першої та другої статті 18 Кодексу України про надра надання земельних ділянок для потреб, пов`язаних з користуванням надрами, провадиться в порядку, встановленому земельним законодавством України, земельні ділянки для користування надрами, крім випадків, передбачених статтею 23 цього Кодексу, надаються користувачам надр після одержання ними спеціальних дозволів на користування надрами чи гірничих відводів.
19.          Згідно ч. 1 статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 Земельного кодексу України, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки. Надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Надання у користування земельної ділянки, зареєстрованої в Державному земельному кадастрі відповідно до Закону України "Про Державний земельний кадастр", право власності на яку зареєстровано у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, без зміни її меж та цільового призначення здійснюється без складення документації із землеустрою.
20.          Відповідно до п. 12 розд. X "Перехідні положення" Земельного кодексу України, до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абз. 3 цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.
21.          Згідно з п. "а" ст. 17 Земельного кодексу України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
22.          Нормами ч. 1 ст. 116, ч. 5 ст. 122, ч. 6 ст. 123, ч. 1 ст. 124 Земельного кодексу України, юридичні особи набувають права користування земельними ділянками із земель державної власності за межами населених пунктів за рішенням відповідної обласної державної адміністрації, прийнятим у двотижневий строк.
23.          У ч. 1 ст. 6 Закону від 9.04.1999 N 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" визначено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження.
24.          Таким чином, враховуючи, що чинним законодавством не передбачено автоматичного укладання, поновлення договорів оренди землі державної та комунальної власності, реалізація переважного права на укладання договору оренди земельної ділянки можлива лише за наявності відповідного рішення (акту) органу виконавчої влади, прийнятого за наслідками розгляду відповідної заяви особи про надання такої земельної ділянки.
25.          Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду (ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації").
26.          Оскільки державною адміністрацією відповідно до порядку визначеному законодавством, зокрема, ст. 6, п. 2 ст. 21, ст. 41 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", не приймалось розпорядження щодо надання або відмову у наданні на умовах оренди спірної земельної ділянки, колегія суддів дійшла висновку про неналежний розгляд відповідачем заяви ТОВ «Глухівський кар`єр кварцитів».
27.          Суд зауважує, що на підтвердження такого висновку суд апеляційної інстанції звернув увагу на вимоги Інструкції з діловодства в Сумській обласній державній адміністрації (далі - Інструкція), затвердженої розпорядженням голови Сумської обласної державної адміністрації від 22.05.2018 № 310-ОД, яка встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі в Сумській обласній державній адміністрації (далі - облдержадміністрація), включаючи їх підготовку, реєстрацію, облік і контроль за виконанням.
28.          Згідно п.п. 11, 12 Інструкції, вибір виду документа, призначеного для документування управлінської інформації (лист, розпорядження, доручення, протокол тощо), зумовлюється правовим статусом облдержадміністрації, компетенцією посадової особи та порядком прийняття управлінського рішення. Документ повинен відповідати положенням актів органів державної влади вищого рівня та спрямовуватися на виконання облдержадміністрацією покладених на неї завдань і функцій.
29.          Пунктом 78 Інструкції визначено, що за змістом управлінської дії розпорядження (накази) видаються з основних питань діяльності облдержадміністрації, адміністративно-господарських або кадрових питань
30.          В той же час п. 121 Інструкції передбачено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.
31.          Отже, відповідно до положень вищезазначених норм діючого законодавства, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності Сумської обласної державної адміністрації, має видаватися відповідне розпорядження. При цьому листи складаються у разі наданні відповіді на звернення громадян.
32.          Таким чином, рішення про надання земельної ділянки у користування або про відмову у її наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі розпорядження голови місцевої державної адміністрації.
33.          Разом з тим, в даному випадку позивач звернувся до відповідача не із зверненням, а із відповідною заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив ТОВ «Глухівський кар`єр кварцитів» відповідь у формі листа.
34.          Щодо дискреційних повноважень відповідача слід зазначити таке.
35.          Верховний Суд зазначає, що поняття дискреційних повноважень наведене у Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11.03.1980 на 316-й нараді, відповідно до якої під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
36.          Пунктами 1.6, 2.4 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 23.06.2010 № 1380/5 передбачено, що дискреційні повноваження - сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
37.          Дискреційні повноваження можуть закріплюватися в нормативно-правових актах, проектах нормативно-правових актів такими способами:
1)          за допомогою оціночних понять, наприклад: "за наявності поважних причин орган вправі надати …", "у виключних випадках особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може дозволити…", "рішення може бути прийнято, якщо це не суперечить суспільним інтересам…" тощо;
2)          шляхом перерахування видів рішень, що приймаються органом (особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування), не вказуючи підстав для прийняття того чи іншого рішення або шляхом часткового визначення таких підстав;
3)          шляхом надання права органу (особі, уповноваженій на виконання функцій держави або місцевого самоврядування) при виявленні певних обставин (настанні конкретних юридичних фактів) приймати чи не приймати управлінське рішення залежно від власної оцінки цих фактів;
4)          за допомогою нормативних приписів, що містять лише окремі елементи гіпотези чи диспозиції правової норми, що не дозволяють зробити однозначний висновок про умови застосування нормативного припису або правові наслідки застосування такого припису.
38.          Суд, за наслідками аналізу вказаних положень, зазначає, що такими є повноваження суб`єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
39.          У такому випадку дійсно суд не може зобов`язати суб`єкта владних повноважень обрати один з правомірних варіантів поведінки, оскільки який би варіант реалізації повноважень не обрав відповідач, кожен з них буде правомірним, а тому це не порушує будь-чиїх прав.
40.          У разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій - розглянути заяву позивача у встановленому законом порядку, а за умови відповідності заяви та доданих до неї документів вимогам законодавства - прийняти рішення про задоволення заяви. Підставою для відмови у задоволенні заяви позивача можуть бути лише визначені законом обставини. Відповідач не наділений повноваженнями за конкретних фактичних обставин діяти на власний розсуд - розглянути заяву, або ж ні; прийняти рішення про задоволення заяви, або ж рішення про відмову у її задоволенні. Визначальним є те, що у кожному конкретному випадку звернення особи із заявою, з урахуванням фактичних обставин, згідно із законом існує лише один правомірний варіант поведінки суб`єкта владних повноважень.
41.          Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
42.          Аналогічна позиція висловлена у постанові Верховного Суду від 23.01.2020 у справі №580/1617/19, і Суд не вбачає підстав для відступу від неї.
43.          Суд апеляційної інстанції встановив, що відповідачем було допущено саме бездіяльність, тому зробив обґрунтований висновок про те, що належним способом захисту при наявності бездіяльності відповідача буде саме зобов`язання розглянути клопотання у відповідності до норм чинного законодавства, а не зобов`язання вчинити певні дії.
44.          Також слід зазначити, що втручанням у дискреційні повноваження суб`єкту владних повноважень може бути прийняття судом рішень не про зобов`язання вчинити дії, а саме прийняття ним рішень за заявами заявників замість суб`єкта владних повноважень.
45.          З урахуванням вищенаведеного, висновок суду апеляційної інстанції є правомірним, за мотивами, викладеними Верховним Судом у цій постанові, а доводи касаційної скарги не спростовують невірного застосування позивачем норм матеріального права.
46.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень і погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо відсутності підстав для задоволення позову.
47.          Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
48.          Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до частини шостої ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись ст. 341, 343, 350 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Глухівський кар`єр кварцитів" залишити без задоволення.
Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 04 грудня 2018 року у справі №1840/2494/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров 

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб