Постанова
Іменем України
 
17 лютого 2021 року
м. Київ
 
справа № 727/9501/18
провадження № 61-6391св19
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Фаловської І. М., 
суддів: Ігнатенка В. М., Карпенко С. О., Мартєва С. Ю., Стрільчука В. А. (суддя-доповідач), 
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Чернівецька міська рада, 
третя особа - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області,
особа, яка не брала участі у справі в суді першої інстанції, - Прокуратура Чернівецької області,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Прокуратури Чернівецької області на ухвалу Чернівецького апеляційного суду від 19 лютого 2019 року у складі судді Половінкіної Н. Ю.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог і судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
 
У вересні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Чернівецької міської ради, третя особа - Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області, про визнання права власності, посилаючись на те, що за договором купівлі-продажу від 16 липня 2018 року вона придбала квартиру АДРЕСА_1 . Вказана квартира була в незадовільному стані, знаходиться в одноповерховому будинку і не має сусідніх квартир. Тому для покращення умов проживання вона здійснила реконструкцію квартири, внаслідок чого її було розширено за рахунок горища. В подальшому вона вирішила використовувати зазначену квартиру для здійснення підприємницької діяльності - як приміщення медичного центру. Всі роботи з реконструкції в нежитловому приміщенні медичного центру виконані в повному обсязі, про що свідчить технічний паспорт на нежитлове приміщення, виготовлений 06 серпня 2018 року Чернівецьким міським комунальним бюро технічної інвентаризації. За її замовленням 08 серпня 2018 року експерт - фізична особа-підприємець ОСОБА_2 склав звіт про проведення технічного обстеження будівельних конструкцій та інженерних мереж нежитлового приміщення (медичного центру), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , яким встановлено його відповідність вимогам державних стандартів, нормативних актів з пожежної безпеки, санітарному законодавству. Крім того, експерт рекомендував присвоїти вказаному об`єкту окрему поштову адресу. Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просила визнати за нею право власності на нежитлову будівлю медичного центру по АДРЕСА_1 загальною площею 129,50 кв. м.
 
Чернівецька міська рада подала до суду заяву, в якій повідомила, що вказаним позовом не порушуються її інтереси, тому заперечення проти позову відсутні. 
 
Рішенням Шевченківського районного суд міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року у складі судді Літвінової О. Г. позов задоволено. Визнано за ОСОБА_1 право власності на нежитлову будівлю медичного центру по АДРЕСА_1 загальною площею 129,50 кв. м.
 
Рішення місцевого суду мотивоване тим, що власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир у багатоквартирному житловому будинку та порушень санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку. Реконструкція спірної квартири не порушує прав інших осіб, проведена за їх згодою, а виконані будівельні роботи не мають негативного впливу на несучі та огороджуючі конструкції будівлі і прилеглу територію. Крім того, за результатами проведення технічного обстеження реконструйованого з добудовою приміщення АДРЕСА_1 експертом встановлено його відповідність вимогам державних будівельних норм і правил в частині міцності, стійкості та довговічності, а також можливість його надійної та безпечної експлуатації. Експертом рекомендовано виділити вказаний об?єкт в окрему поштову адресу у зв?язку з тим, що будівля є ізольованою та окремо стоячою. Тому позовні вимоги  ОСОБА_1 є обґрунтованими та підтверджуються наявними в матеріалах справи доказами. Крім того, відповідач визнав позов.
 
Не погоджуючись з рішенням місцевого суду, Прокуратура Чернівецької області в інтересах держави та Чернівецької міської ради подала апеляційну скаргу.
 
Ухвалою Чернівецького апеляційного суду від 19 лютого 2019 року апеляційну скаргу Прокуратури Чернівецької області повернуто заявнику у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора з апеляційною скаргою в інтересах держави та Чернівецької міської ради.
 
Судове рішення апеляційного суду мотивоване тим, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. В кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено, зокрема у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 906/240/18, від 01 листопада 2018 року у справі № 910/18770/17, від 05 листопада 2018 року у справі № 910/4345/18). Крім того, саме лише посилання в заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органах державної влади та здійснюють встановлені для цих посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо). Чернівецькою міською радою повідомлено Прокуратуру Чернівецької області про те, що рішення Шевченківського районного суду міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року у справі № 727/9501/18 нею не оскаржувалося. Сам лише факт відсутності звернення Чернівецької міської ради з апеляційною скаргою не може свідчити про свідоме зволікання уповноваженого органу із захистом своїх прав та інтересів. В матеріалах справи відсутні відомості про отримання Чернівецькою міською радою та Управлінням Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернівецькій області копії рішення Шевченківського районного суду міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року. Частиною четвертою статті 23 Закону «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. При цьому підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом. У разі вирішення справи по суті безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового рішення, що набрало законної сили, лише у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України. Отже, законодавець визначає, що прокурор може звернутися до суду з позовом лише у випадку відсутності відповідного компетентного органу або нездійснення чи неналежного здійснення останнім чи іншим суб`єктом відповідних владних повноважень. При цьому прокурор повинен обґрунтувати наявність підстав такого представництва та надати докази на підтвердження того, що він попередньо повідомляв про це відповідні компетентні органи, які мали б самостійно захищати інтереси держави. Державна архітектурно-будівельна інспекція є органом, до повноважень якого відноситься здійснення державного контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності. Крім того, матеріали справи не містять доказів того, що прокурором було повідомлено Чернівецьку міську раду про здійснення представництва її інтересів в апеляційному суді. Таким чином, прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду з апеляційною скаргою від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Аналогічна позиція була висловлена Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16.
 
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги.
 
21 березня 2019 року Прокуратура Чернівецької області подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просила скасувати ухвалу Чернівецького апеляційного суду від 19 лютого 2019 року та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що апеляційний суд неповно з`ясував обставини справи і не звернув уваги на те, що Чернівецькою міською радою не вживалися будь-які заходи щодо отримання копії рішення Шевченківського районного суд міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року та його оскарження в апеляційному порядку. До апеляційної скарги Прокуратурою Чернівецької області долучено докази листування з Чернівецькою міською радою, зокрема запит від 23 листопада 2018 року № 126/9620вих-18 з вимогою повідомити причини невжиття заходів щодо апеляційного оскарження вказаного судового рішення, однак Чернівецька міська рада листом від 04 грудня 2018 року лише підтвердила факт його неоскарження, а причин та подальшу позицію щодо вжиття відповідних заходів не повідомила. Крім того, незважаючи на допущені позивачем порушення містобудівного та земельного законодавства, які суттєво впливають на інтереси територіальної громади на безпечну забудову міста, дотримання правового режиму користування землями комунальної власності, а також поповнення бюджету міста, 04 жовтня 2018 року Чернівецька міська рада подала до суду заяву, в якій повідомила, що вказаним позовом не порушуються її інтереси, тому заперечення проти позову відсутні. За таких обставин посилання апеляційного суду на те, що Чернівецька міська рада може без участі прокурора реалізувати своє право на оскарження рішення суду першої інстанції, не заслуговують на увагу. В апеляційній скарзі прокурор навів обґрунтування того, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначив Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради, яка є структурним підрозділом міської ради, як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Тому висновок апеляційного суду про те, що апеляційну скаргу в інтересах Чернівецької міської ради подано прокурором, який не має повноважень на ведення справи, є помилковим. Також апеляційний суд безпідставно послався на висновки Верховного Суду, наведені в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17 та від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16, оскільки обставини у вказаних справах відрізняються від обставин цієї справи.
 
Рух справи в суді касаційної інстанції.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного цивільного суду                            від 03 червня 2019 року відкрито касаційне провадження в цій справі та витребувано її матеріали з Шевченківського районного суд міста Чернівці.
 
20 червня 2019 року справа № 727/9501/18 надійшла до Верховного Суду.
 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 09 лютого 2021 року справу призначено до судового розгляду.
 
Позиція Верховного Суду.
 
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
 
08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ». Пунктом 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом. 
 
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
 
Відповідно до частини першої статті 400 ЦПК України в редакції, чинній на час подання касаційної скарги, під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
 
Згідно з частинами другою-четвертою статті 10 ЦПК України суд розглядає справи відповідно до Конституції України, законів України, міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України. Суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.
 
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
 
Прецедентна практика Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) виходить з того, що, реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції щодо доступності правосуддя та справедливого судового розгляду, кожна держава-учасниця цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони і обмеження, зміст яких - не допустити судовий процес у безладний рух (рішення ЄСПЛ від 16 грудня 1992 року у справі «Жоффр де ля Прадель проти Франції»).
 
За приписами частин першої, другої статті 2 ЦПК України завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави. Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданням цивільного судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі.
 
У статті 8 Конституції України закріплено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, а норми Конституції України є нормами прямої дії.
 
Згідно з пунктом 1 частини другої статті 129 Конституції України основними засадами судочинства є рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом.
 
Процесуальний порядок провадження в цивільних справах визначається ЦПК України та іншими законами України, якими встановлюється зміст, форма, умови реалізації процесуальних прав і обов`язків суб`єктів цивільно-процесуальних правовідносин та їх гарантій.
 
Відповідно до пункту 1 частини п`ятої статті 357 ЦПК України апеляційна скарга не приймається до розгляду і повертається судом апеляційної інстанції також, якщо апеляційна скарга подана особою, яка не має процесуальної дієздатності, не підписана, або підписана особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не зазначено.
 
Апеляційним судом встановлено, що в цій справі Прокуратура Чернівецької області звернулася до суду з апеляційною скаргою на рішення Шевченківського районного суд міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року в інтересах держави та Чернівецької міської ради.
 
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (пункт 35 рішення ЄСПЛ від 15 січня 2009 року у справі «Менчинська проти Російської Федерації», пункт 33 рішення ЄСПЛ від 01 квітня 2010 року у справі «Корольов проти Російської Федерації»).
 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики ЄСПЛ, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
 
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
 
Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
 
Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження» визначено, як орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
 
Враховуючи наведене вище, інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, яке не носить загальнодержавного характеру, але направлене на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади як і державні органи.
 
Такий правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 02 лютого 2019 року у справі № 915/20/18, та в постановах Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного цивільного суду від 12 жовтня 2020 року у справі № 645/5416/19 (провадження           № 61-1188св20), від 28 жовтня 2020 року у справі № 132/2083/16-ц (провадження № 61-14825св19), від 09 грудня 2020 року у справі № 645/2496/18 (провадження № 61-18128св19).
 
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час подання Прокуратурою Чернівецької області апеляційної скарги, передбачено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
 
Згідно з положеннями частин третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції, чинній на час подання Прокуратурою Чернівецької області апеляційної скарги, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
 
Отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
 
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
 
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
 
Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
 
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
 
Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
 
Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
 
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
 
Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
 
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
 
У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
 
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
 
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді має наслідком залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.
 
Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для залишення позову без розгляду. 
 
Такі правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).
 
У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду уточнила свої висновки, зроблені в постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, від 16 квітня 2019 року у справах № 910/3486/18 та № 925/650/18, від 17 квітня 2019 року у справі № 923/560/18, від 18 квітня 2019 року у справі № 913/299/18, від 13 травня 2019 року у справі № 915/242/18 у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 жовтня 2019 року у справі № 0440/6738/18, вказавши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.
 
В апеляційній скарзі на рішення Шевченківського районного суд міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року Прокуратура Чернівецької області зазначила, що внаслідок реконструкції будинку АДРЕСА_1 позивач не лише зайняла приміщення горища, яке їй не належить, але й здійснила забудову земельної ділянки комунальної власності, збільшивши площу приміщення з 61,5 кв. м до 74,70 кв. м. Будь-які документи, які б надавали позивачу право власності або користування земельною ділянкою, в матеріалах справи відсутні та судом першої інстанції не досліджувалися, а відтак поза увагою суду залишився факт порушення інтересів територіальної громади міста внаслідок забудови земельної ділянки. Рішенням місцевого суду підмінено встановлений державою порядок прийняття в експлуатацію об`єктів нерухомого майна та визнано право власності на самочинне будівництво за відсутності в матеріалах справи відомостей про звернення до контролюючого органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням містобудівної діяльності при забудові міста Чернівці, яким є Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю Чернівецької міської ради. Визнавши позов, Чернівецька міська рада підтримала незаконні та необґрунтовані вимоги ОСОБА_1 . При цьому Прокуратура Чернівецької області посилалася на те, що Чернівецька міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади міста Чернівці, що дає підстави для представництва інтересів держави прокурором. До апеляційної скарги додано лист Чернівецької місцевої прокуратури від 23 листопада 2018 року № 126/9620вих-18, яким прокурор просив Чернівецьку міську радунадати інформацію щодо апеляційного оскарження рішення Шевченківського районного суд міста Чернівці від 03 жовтня 2018 року або повідомити причини невжиття заходів щодо апеляційного оскарження, а також лист Чернівецької міської ради від 04 грудня 2018 року, яким підтверджено факт неоскарження вказаного судового рішення.
 
Тобто Прокуратура Чернівецької області належним чином обґрунтувала підстави представництва інтересів держави, подала апеляційну скаргу з дотриманням вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України. 
 
Апеляційний суд не звернув уваги на те, що Прокуратурою Чернівецької області було виконано вимоги законодавства щодо обґрунтованості звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави та направлено Чернівецькій міській раді відповідне повідомлення. Тому висновок суду апеляційної інстанції про необхідність повернення апеляційної скарги на підставі пункту 1 частини п`ятої статті 357 ЦПК України не може вважатися законним та обґрунтованим.
 
При цьому посилання апеляційного суду на правові висновки, викладені Верховним Судом в постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 та від 10 травня 2018 року у справі № 918/323/17, ухвалах від 07 травня 2018 року у справі № 910/18283/17, є безпідставним, оскільки обставини у вказаних справах відрізняються від обставин цієї справи.
 
У справі № 806/1000/17 прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, порядку надання дозволу на спеціальне користування надрами, посилаючись на статтю 4 Кодексу України про надра, за якою надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки в користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. 
 
У справі № 918/323/17 прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Управління житлово-комунального господарства виконавчого комітету Рівненської міської ради та Комунального Рівненського шляхово-експлуатаційного управління автомобільних доріг про визнання недійсними результатів процедури торгів, договору на закупівлю послуг та додаткової угоди. Постановою Верховного Суду від 10 травня 2018 року справу було передано на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки суди першої та апеляційної інстанцій достеменно не встановили, в інтересах якого саме органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, звернувся прокурор.
 
У справі № 910/18283/17 прокурор, який не брав участі у справі, подав касаційну скаргу в інтересах держави. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановив ухвалу про повернення цієї скарги, оскільки прокурор не обґрунтував неналежність виконання повноважень Київською міською радою, яка, маючи статус третьої особи, теж подала касаційну скаргу.
 
Крім того, ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у справі № 826/13768/16, на яку послався апеляційний суд в оскаржуваному судовому рішенні, справу передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі підпункту 8 пункту 1 розділу VІІ «Перехідні положення» та частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме у зв`язку з тим, що колегія суддів вважала за необхідне відступити від викладеного в постанові Верховного Суду України від 03 листопада 2015 року у справі № 810/2041/14 правового висновку, на якому ґрунтується оскаржувана ухвала апеляційного суду, а також у зв`язку з тим, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для формування єдиної правозастосовчої практики.
 
В подальшому в постанові від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16 (провадження № 11-609апп18) Велика Палата Верховного Суду навела правовий висновок, відповідно до якого за статтею 99 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року, у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для такого звернення цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають цьому суб`єкту право на таке звернення.
 
Відповідно до статті 6 ЦПК України суд зобов`язаний здійснювати правосуддя на засадах рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом незалежно від будь-яких ознак.
 
Згідно з частинами першою-третьою статті 12 ЦПК України цивільне судочинство здійснюється на засадах змагальності сторін. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених законом. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених цим Кодексом.
 
У справі «Bellet v. France» («Белле проти Франції», рішення від 04 грудня 1995 року), ЄСПЛ зазначив, що стаття 6 Конвенції містить гарантії справедливого судочинства, одним із аспектів яких є доступ до суду. Рівень доступу, наданий національним законодавством, має бути достатнім для забезпечення права особи на суд з огляду на принцип верховенства права в демократичному суспільстві. Для того, щоб доступ був ефективним, особа повинна мати чітку практичну можливість оскаржити дії, які становлять втручання у її права.
 
ЄСПЛ у справі «Воловік проти України» (рішення від 06 грудня 2007 року) зазначив, що якщо апеляційне оскарження існує в національному правовому порядку, держава зобов`язана забезпечити особам під час розгляду справи в апеляційних судах, в межах юрисдикції таких судів, додержання основоположних гарантій, передбачених статтею 6 Конвенції, з урахуванням особливостей апеляційного провадження, а також має братися до уваги процесуальна єдність судового провадження в національному правовому порядку та роль в ньому апеляційного суду.
 
Апеляційний суд вищевказаного не врахував та повернув апеляційну скаргу без належних правових підстав, що не відповідає принципу верховенства права, а також - порушив право заявника на апеляційне оскарження судового рішення як складової частини права на справедливий суд, передбаченого статтею 6 Конвенції.
 
Відповідно до частини четвертої статті 406 ЦПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
 
Згідно з частиною шостою статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
З огляду на викладене у зв`язку з допущеними апеляційним судом вищенаведеними порушеннями норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали, наявні підстави для задоволення касаційної скарги та скасування оскаржуваної ухвали з направленням справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції (для вирішення питання про відкриття апеляційного провадження).
 
Керуючись статтями 400, 406, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу Прокуратури Чернівецької області задовольнити.
 
Ухвалу Чернівецького апеляційного суду від 19 лютого 2019 року скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий	І. М. Фаловська   	
Судді:	В. М. Ігнатенко   	
 	С. О. Карпенко  	
 	С. Ю. Мартєв   	
 	В. А. Стрільчук