ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
19 січня 2021 р.	Справа № 520/2697/2020	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Жигилія С.П.,
Суддів: Русанової В.Б. ,  Перцової Т.С. ,
за участю секретаря судового засідання Губарєвої В.А.
представників сторін: позивача - Мар`їної І.О.; відповідача - Мірошниченко Т.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг  на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2020 року (суддя Бадюков Ю.В.; м. Харків; повний текст рішення складено 21.09.2020) по справі № 520/2697/2020
за позовом         Акціонерного товариства "Харківміськгаз"  
до         Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг      третя особа          Державна регуляторна служба України 
про скасування постанови,
ВСТАНОВИВ:
Акціонерне товариство «Харківміськгаз» (далі по тексту - позивач, АТ «Харківміськгаз») звернулось до Харківського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі по тексту -відповідач, НКРЕКП), третя особа - Державна регуляторна служба України (далі по тексту -ДРСУ), в якому просить суд скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 № 2989 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. 
В обґрунтування позову зазначило, що Акціонерне товариство «Харківміськгаз» правомірно не допустило посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланової виїзної перевірки, оскільки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила уніфіковану форму акта, встановлену Законом України від 05.04.2007 №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі по тексту - Закон №877-V), в якій передбачений перелік питань залежно від ступеня ризику. Вказує, що НКРЕКП застосувало до позивача штрафну санкцію, що не передбачена законом. А також відповідач порушив порядок оформлення відмови у проведенні перевірки. На думку позивача, відповідач незаконно встановив порушення пункту 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу (далі по тексту - Ліцензійні умови), оскільки положення статті 11 Закону №877-V не є вимогами Ліцензійних умов, а є загальними вимогами для будь-якого суб`єкта господарювання. При цьому, щодо відмови від проведення перевірки відповідач повинен був скласти окремий акт, а не акт за наслідками проведеної перевірки. Вказує, що 13.03.2020 Державна регуляторна служба України прийняла розпорядження №68 про зобов`язання НКРЕКП усунути порушення шляхом скасування спірної постанови та зазначила, що дії позивача щодо недопуску посадових осіб до проведення перевірки є правомірними. 
У наданому до суду першої інстанції відзиві на адміністративний позов відповідач зазначив, що НКРЕКП при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключну форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (далі по тексту - Порядок №428), яка є уніфікованою формою та відповідає Методикам розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 (далі по тексту - Методика №342). Вважає, що невідповідність акту перевірки, який є додатком до Порядку №428, не може слугувати підставою для недопуску посадових осіб до здійснення перевірки. Вказав, що пунктом 2.1 глави 2 Ліцензійних умов передбачено, що господарська діяльність здійснюється з дотриманням, зокрема, інших нормативно-правових актів. Порушення позивачем вимог статті 11 Закону №877-V є порушенням Ліцензійних умов. Також повідомив, що надані позивачем пояснення були опрацьовані НКРЕКП та враховані під час прийнятті спірної постанови. На думку відповідача, розпорядження Державної регуляторної служби України від 13.03.2020 № 68 не носять правозастосовчий характер. Вважає, що спірна постанова прийнята відповідно до вимог чинного законодавства.
Третя особа, в поданих до суду першої інстанції письмових поясненнях вказала, що оскільки уніфіковані форми актів, розроблені органами державного нагляду (контролю) на виконання положень Методики, затвердженої Постановою № 752, не містять усієї сукупності реквізитів, передбачених уніфікованою формою акта, затвердженою Постановою № 342, а реквізити, які за формою та змістом залишились незмінними, розміщуються на аркуші не за правилами, встановленими уніфікованою формою акта, затвердженою Постановою № 342, вони не можуть використовуватись органами державного нагляду (контролю), незважаючи на те, що нормативно-правові акти, якими вони були затверджені, продовжують залишатися чинними. Разом з цим, на час проведення відповідної позапланової перевірки Позивача, НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила у встановленому Законом №877-V порядку уніфіковану форму акта, що відповідає новій Методиці, яка була затверджена Постановою № 342, а тому, не мала проводити зазначену планову перевірку.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2020 по справі № 520/2697/2020 адміністративний позов Акціонерного товариства "Харківміськгаз" (вул. Москалівська, буд. 57/59, м. Харків, 61004, код ЄДРПОУ 03359552) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, буд. 19, м. Київ, 03057, код ЄДРПОУ 39369133), третя особа: Державна регуляторна служба України (вул. Арсенальна, буд. 9/11, м. Київ, 01011, код ЄДРПОУ 39582357) про скасування постанови -  задоволено у повному обсязі.
Скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.12.2019 року № 2989 "Про накладення штрафу на АТ "Харківміськгаз" у розмірі 850000, 00 грн. (вісімсот п`ятдесят тисяч гривень) за порушення ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу. 
Стягнуто з Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (вул. Смоленська, буд. 19, м. Київ, 03057, код ЄДРПОУ 39369133) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Акціонерного товариства "Харківміськгаз" (вул. Москалівська, буд. 57/59, м. Харків, 61004, код ЄДРПОУ 03359552) суму сплаченого судового збору в розмірі 12750, 00 грн. (дванадцять тисяч сімсот п`ятдесят гривень). 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу в якій, посилаючись на його прийняття з порушенням норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2020 по справі № 520/2697/2020 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції не вірно встановлені обставини справи, не враховано, що при здійснені заходів державного контролю НКРЕКП застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою НКРЕКП від 14.06.2018 № 428, форма якого є уніфікованою та відповідає Методиці, затвердженій постановою КМУ від 10.05.2018 № 342. Вказує, що суд не врахував, що Порядок № 428 разом з додатками опубліковані на офіційному веб-сайті НКРЕКП. Зазначає, що Законом №877-V не визначено строк, протягом якого орган державного нагляду має затвердити уніфіковані форми актів. Висновки суду першої інстанції про правомірність недопуску позивачем НКРЕКП до здійснення позапланових перевірок вважає помилковими, оскільки Законом встановлено імперативний обов`язок допуску суб`єктом господарювання посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду. Вважає, що відмова АТ «Харківміськгаз» в допуску до перевірки відповідача є незаконною, а факт недопуску оформлено відповідачем у відповідності до вимог законодавства.
Крім того, вказує на безпідставність висновків суду першої інстанції про те, що законодавством не віднесено до порушень ліцензійних умов відмову ліцензіата у допуску до проведення перевірки органом ліцензування. Зазначає, що Постановою № 2889 на АТ «Харківміськгаз» накладено штраф за порушення ст.11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду за умови дотримання ним порядку здійснення державного нагляду.
Позивач, у наданому до суду апеляційної інстанції відзиві на апеляційну скаргу, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. Зазначив, що на час проведення перевірки НКРЕКП не затвердила та не оприлюднила на власному офіційному веб-сайті уніфіковану форму акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а отже зазначені органи втратили можливість проведення заходів державного нагляду, що є підставою суб`єктам господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду. Вказує, що факт порушення позивачем ліцензійних умов відповідачем не доведено, оскільки перевірка не проводилася з підстав не допуску АТ «Харківміськгаз» посадових осіб органу державного нагляду. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування є підставою для позбавлення ліцензії відповідно до п.8 ч.2 ст.16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності». Крім того, зазначає, що Законом України «Про ринок природного газу» не передбачена відповідальність за відмову в допуску службової особи до проведення перевірки.
В судовому засіданні представник відповідача підтримав апеляційну скаргу, просив її задовольнити.
Представник позивача заперечував проти вимог апеляційної скарги, вважав рішення суду першої інстанції законним, обґрунтованим, просив апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду - без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, представників позивача та відповідача, перевіривши, в межах апеляційної скарги, рішення суду першої інстанції та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом встановлено, що 14.05.2019 на засіданні Регулятора, яке проводилось у формі відкритого слухання, прийнято постанову НКРЕКП від 14.05.2019 № 739 "Про проведення позапланової перевірки ПАТ «ХАРКІВМІСЬКГАЗ» (далі - Постанова № 739) щодо виконання АТ «Харківміськгаз» вимог пункту 2 постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 05 квітня 2019 року № 498 «Застереження щодо недопущення надалі ПАТ «Харківміськгаз» порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу та здійснення заходів державного регулювання».
На підставі Постанови № 739, у період з 10.12.2019 по 12.12.2019 НКРЕКП мала здійснити позапланову перевірку дотримання товариством пункту 2 Постанови № 498 а саме: приведення до 26 квітня 2019 року дій ПАТ "ХАРКІВМІСЬКГАЗ" у відповідність до вимог чинного законодавства шляхом здійснення перерахунку таким споживачам у частині визначення Фактичного об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єкту побутового споживача на підставі даних лічильника природного газу, починаючи з жовтня 2018 року.
Комісія з проведення перевірки 10.12.2019 прибула за місцезнаходженням ліцензіата: м. Харків, вул. Москалівська, буд. 57/59 та повідомила Голову правління АТ «Харківміськаз» про намір розпочати проведення позапланової перевірки.
Голові правління АТ «Харківміськаз» пред`явлені оригінали посвідчення на проведення позапланової виїзної перевірки № 468 від 20.11.2019, службові посвідчення голови та членів комісії з проведення перевірки та надано письмовий запит відділу НКРЕКП у Харківській області від 09.12.2019 № 1299/19 щодо надання пояснень, копій документів та інформації, необхідних для проведення позапланової перевірки. 
Головою правління АТ «Харківміськгаз» Джиоєвим Р.Л. було повідомлено комісії з проведення перевірки про відмову у її проведенні та надано лист від 10.12.2019 № 611007-Сл-10592-1219, в якому зазначено причини відмови у допуску до перевірки посадових осіб органу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», зокрема з тієї підстави, що у НКРЕКП відсутні права для проведення заходів державного нагляду (контролю), шляхом планової перевірки, оскільки на власному офіційному веб-сайті відсутня уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, та лист від 10.12.2019 № 611007-Лв-10584-1219 про відмову відповідачу у наданні пояснень, копій документів та інформації, які були запрошені відділом НКРЕКП у Харківській області для проведення позапланової перевірки.
Комісія з проведення перевірки 11.12.2019 прибула за місцезнаходженням позивача: м. Харків, вул. Москалівська, буд. 57/59 , та пред`явила Голові правління товариства Джиоєву Р.Л. оригінал Посвідчення № 468 та повідомила про намір розпочати проведення позапланової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог пункту 2 Постанови № 498. Головою правління відмовлено у проведенні позапланової перевірки, про що зазначено у листі Товариства від 10.12.2019 № 611007-Сл-10592-1219. 
Відмови АТ «Харківміськгаз» у проведенні позапланової перевірки фіксувались шляхом складання Актів про відмову у проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 10.12.2019 та від 11.12.2019. 
12.12.2019 виконуючим обов`язки Голови правління АТ «Харківмісьгаз» також було відмовлено у проведенні позапланової перевірки. 
Комісією з проведення перевірок, складено Акт за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу від 12.12.2019 № 461 (далі - Акт № 461), в якому зафіксовано факти відмови позивача у проведенні позапланової перевірки та міститься опис виявлених порушень, а саме: пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
На засіданні Комісії 20.12.2019 було розглянуто Акт № 461 та прийнято постанову НКРЕКП від 20.12.2019 № 2989 «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000, 00 грн.
Не погоджуючись зі спірною постановою, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Законом України від 09.04.2015 №329-VIII «Про ринок природного газу» не передбачено штрафу за таке порушення на ринку природного газу як недопуск службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки/невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції з наступних підстав.
Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 6 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», орган ліцензування для цілей цього Закону за відповідним видом господарської діяльності здійснює контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та за результатами перевірки приймає рішення.
Закон України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі по тексту - Закон «Про НКРЕКП») визначає правовий статус Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення.
Згідно з ч. 1 ст. 1 Закону «Про НКРЕКП», Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Відповідно до абз. 3 п. 1 ч. 1 ст. 2 Закону «Про НКРЕКП», регулятор здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльність з транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору), надання послуг установки LNG, постачання природного газу.
Відповідно до ст. 3 Закону «Про НКРЕКП», регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
Відповідно до п. 11 ч. 1 ст. 17 Закону «Про НКРЕКП», для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор: 11) контролює додержання ліцензіатами законодавства у відповідній сфері регулювання і ліцензійних умов провадження господарської діяльності та вживає заходів до запобігання порушенням ліцензійних умов.
Відповідно до ст. 19 Закону «Про НКРЕКП», регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Відповідно до ч. 1 ст. 22 Закону «Про НКРЕКП», суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про ринок електричної енергії», «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про засади функціонування ринку електричної енергії України», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Згідно з ч.ч. 2, 3 ст. 22 Закону «Про НКРЕКП», за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії. За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до посадових осіб суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати адміністративні стягнення.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Відповідно до Законів України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ліцензування видів господарської діяльності» Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 14.06.2018 прийняла постанову №428 «Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов» (далі по тексту - Порядок контролю), відповідно до пункту 7.1 якого, за результатами проведених планових та позапланових перевірок складається акт перевірки за формою, наведеною в додатку 18 до цього Порядку.
Також Постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 затверджено Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), а також уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), що встановлюють вимоги до складення уніфікованої форми акта перевірки.
Відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
Згідно з ч. 2 ст. 5 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Відповідно до ст. 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Тобто, органи державного нагляду (контролю), які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані форми актів, що відповідають Методиці, втратили можливість проведення заходів державного нагляду (контролю), оскільки за результатами перевірок передбачено складання актів перевірок виключно за уніфікованою формою.
Судовим розглядом встановлено та не спростовано відповідачем, що НКРЕП не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а тому остання не мала правових підстав на проведення відповідної перевірки.
Із матеріалів справи встановлено, що АТ «Харківміськгаз» не допустило представників НКРЕКР до проведення перевірки, з підстав, що останнім не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.
Згідно з п. 7.2 Порядку №428, при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки.
При цьому вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання).
Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на вимогу членів комісії з перевірки, відмова в доступі до місць провадження діяльності, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність уповноваженої особи ліцензіата за місцезнаходженням ліцензіата протягом першого дня перевірки).
Отже, відмова ліцензіата у допуску посадових осіб відповідача, що зафіксована актом від 12.12.2019 №461 є правомірною.
Разом з тим, зі змісту спірної постанови вбачається, що остання прийнята внаслідок порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових документів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень статті 11 Закону №877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Відповідно до п. 2.1 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі по тексту - Ліцензійні умови), господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.
Положеннями ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» передбачено, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний, зокрема, допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
Відповідно до п.п. 1, 10 ч. 2 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу» правопорушеннями на ринку природного газу, зокрема є порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності; невиконання законних постанов, розпоряджень, наказів, рішень та приписів суб`єктів владних повноважень на ринку природного газу, а також створення перешкод для виконання службових обов`язків посадовими особами таких суб`єктів.
Відповідно до ч. 3 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу», у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: 1) попередження про необхідність усунення порушень; 2) штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
При цьому, відповідно до п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону України «Про ринок природного газу», регулятор у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів) у розмірі від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню:
а) за провадження господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, без ліцензії, у тому числі провадження господарської діяльності на ринку природного газу за відсутності остаточного рішення про сертифікацію, прийнятого щодо відповідного суб`єкта;
б) за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню;
в) за порушення правил обліку та звітності суб`єктів ринку природного газу, передбачених цим Законом;
г) за неподання інформації Регулятору, оператору газотранспортної системи або іншому суб`єкту ринку природного газу, якщо обов`язковість подання такої інформації встановлена законодавством;
ґ) за відмову у доступі до газотранспортної або газорозподільної системи, газосховища або установки LNG у непередбачених законом випадках;
д) за недодержання встановлених технічних норм та стандартів безпеки.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що Законом України «Про ринок природного газу» не передбачено відповідальності за відмову у допуску службових осіб, у тому числі НКРЕКП, до проведення перевірки.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що за відсутності факту проведення перевірки позивача, у відповідача не було правових підстав для винесення оскаржуваної постанови «Про накладення штрафу на АТ «Харківміськгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», а відтак остання є протиправною та такою, що належить скасувати.
Колегія суддів відхиляє доводи скаржника про те, що недопуск посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду є порушенням п.2.1 Ліцензійних умов, оскільки встановлена статтею 11 Закону №877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю), за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт, є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням Ліцензійних умов.
Щодо доводів апеляційної скарги стосовно імперативного обов`язку суб`єкта господарювання допускати органи державного нагляду, колегія суддів зазначає, що такий обов`язок виникає за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом. Проте, законом надано право суб`єкта господарювання не допускати до перевірки посадових осіб, якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику. Позивач скористався своїм правом та не допустив до перевірки посадових осіб НКРЕКП саме з підстав, визначених ст.10 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". 
Щодо доводів апеляційної скарги щодо врахування судом першої інстанції при вирішені справи листа Державної регуляторної служби України, оприлюдненого на її офіційному сайті, який не є нормативно-правовим актом, колегія суддів зазначає наступне.
Так, у вказаному листі зазначено, що органи державного нагляду, які не затвердили та не оприлюднили у встановленому Законом порядку уніфіковані акти, що відповідають новій Методиці втратили можливість проведення заходів державного нагляду.
Колегія суддів вказує, що зазначена інформація має рекомендаційний характер, проте врахування її судом першої інстанції не призвело до невірного вирішення справи, оскільки судом встановлено відсутність повноважень відповідача проводити перевірку з зазначених у листі підстав.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Згідно ч. 1 ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції вірно встановив фактичні обставини справи, дослідив наявні докази, надав їм належну оцінку та прийняв законне і обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Доводи апеляційної скарги встановлених обставин справи та висновків суду першої інстанції не спростовують та не дають підстав для висновку про неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст.ст. 229, 241, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 327-329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Харківського окружного адміністративного суду від 18.09.2020 року по справі № 520/2697/2020 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя 		С.П. Жигилій	
Судді	   	В.Б. Русанова    Т.С. Перцова   	
Повний текст постанови складено  25.01.2021 року