П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ  УКРАЇНИ
24 лютого 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/141/20
Провадження № 11-375заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року (судді Жук А. В., Данилевич Н. А., Дашутін І. В., Мартинюк Н. М., Мельник-Томенко Ж. М.) у справі № 9901/141/20 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним Указу Президента України й зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.       У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, у якому просив: 
- визнати протиправним Указ Президента України від 02 грудня 2018 року № 405/2018 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим» (далі - Указ), яким позивача було звільнено із зазначеної посади згідно з поданою ним заявою;
- зобов`язати Президента України звільнити ОСОБА_1 з посади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Представник) за поданою ним належною заявою про звільнення від 22 листопада 2018 року на підставі статті 38 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) через невиконання законодавства про працю, умов колективного договору чи трудового договору;
- зобов`язати Президента України як роботодавця забезпечити сплату ОСОБА_1 середнього заробітку за період чинності Указу до часу належного звільнення позивача з посади Представника.
2.       На обґрунтування позовних вимог  ОСОБА_1 зазначив, що на порушення статті 19 Конституції України, статей 32, 38 КЗпП України Президент України видав оскаржуваний Указ у неналежний спосіб та без належних підстав. При цьому застосування щодо позивача Указу порушило його права, гарантовані, зокрема, статтями 2, 2-1, 32, 38, 44 КЗпП України та статтями 8, 13, 14, 18 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
3.        ОСОБА_1 указав, що у зв`язку зі зміною істотних умов праці на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року № 784 «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2016 р. № 304» (далі - Постанова № 784) щодо розмірів оплати праці, про що він не був попереджений за два місяці до набрання чинності цією постановою уряду, 22 листопада 2018 року позивач подав до Адміністрації Президента України (далі - АПУ) заяву про звільнення із займаної посади за власним бажанням за статтею 38 КЗпП України (за змістом заяви - за частиною третьою цієї статті) із 07 грудня 2018 року. Однак під тиском та погрозами з боку заступника голови та деяких працівників АПУ він подав інші заяви про звільнення, зокрема й без дати та без зазначення підстави звільнення за КЗпП України. При цьому ОСОБА_1 указав, що заяву від 22 листопада 2018 року він не відкликав, а 23 листопада 2018 року надіслав засобами фельд`єгерського службового зв`язку голові АПУ заяву про звільнення, аналогічну заяві, поданій 22 листопада 2018 року. 
4.       Позивач зазначив, що відповідно до змісту Указу його звільнено з посади Представника «згідно з поданою ним заявою». Проте підстав такого звільнення в Указі не уточнено. Указ був оприлюднений увечері 03 грудня 2018 року - у день, коли позивач перебував у службовому відрядженні у м. Стамбулі (Туреччина). 07 грудня 2018 року він отримав трудову книжку, у якій був зроблений запис про те, що його звільнено з посади Представника «згідно з поданою ним заявою» за статтею 38 КЗпП України без уточнення, за якою саме частиною цієї статті відбулося звільнення з посади, підставою звільнення зазначено Указ. У розпорядженні від 05 грудня 2018 року № 44-к/р «Про звільнення ОСОБА_1 », підписаному виконувачем обов`язків Представника ОСОБА_3 , підстави звільнення позивача Президентом України не визначені та жодних вказівок щодо заповнення його трудової книжки не надано.
5.        ОСОБА_1 указав, що спочатку належним способом захисту своїх прав він вважав справу № 640/22415/18 за його позовом до Кабінету Міністрів України про визнання незаконною Постанови № 784 в частині, зобов`язання вчинити дії та стягнення моральної шкоди, у межах апеляційного розгляду якої він 10 січня 2020 року звернувся до Офісу Президента України (далі - ОПУ) із запитом на отримання публічної інформації, зокрема стосовно його звільнення з посади Представника. Надавши неповні відповіді (листи від 30 січня та 05 лютого 2020 року № 12-09/470 та 12-09/589 відповідно) на вказаний запит та інші запити позивача, ОПУ порушив його право на отримання відповідної інформації, зокрема щодо того, якими є день та підстави звільнення із займаної посади відповідно до змісту Указу. Вказані протиправні дії ОПУ та АПУ були 27 січня 2020 року оскаржені ним до Одеського окружного адміністративного суду (справа № 420/603/20), який рішенням від 31 березня 2020 року хоча й відмовив у задоволенні позову, але встановив факт ненадання АПУ та ОПУ інформації щодо звільнення позивача з посади Представника.
6.        Крім цього, ОСОБА_1 зазначив, що зі змісту листів ОПУ від 30 січня та 05 лютого 2020 року № 12-09/470 та 12-09/589 відповідно, а також із листа Представництва Президента України в Автономній Республіці Крим (далі - Представництво) від 20 лютого 2020 року № 9/04-19 він з`ясував, що запис у трудовій книжці не має належного правового обґрунтування та є неповним, оскільки не містить вказівки на відповідну частину статті 38 КЗпП України, на підставі якої позивача було звільнено із займаної посади. Відтак 29 лютого 2020 року він звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Представництва про визнання протиправними дій та бездіяльності із заповнення трудової книжки позивача під час його звільнення з посади Представника, що полягала в необґрунтованому, неповному та неточному визначенні правових підстав звільнення згідно з КЗпП України з порушенням принципу правової визначеності, а саме з відсутністю конкретної норми КЗпП України як правової підстави звільнення (справа № 420/1736/20). У ході розгляду цієї справи він, отримавши 30 квітня 2020 року заяву Представництва від 27 квітня 2020 року № 402/02-05-20 про надання додаткових доказів та пояснень, уперше дізнався, що Указ був виданий на підставі нібито його заяви про звільнення за статтею 38 КЗпП України, датованої 30 листопада 2018 року, яка не містить конкретної підстави, є внутрішньо суперечливою за вказаними в ній датами, суперечить належній заяві про звільнення від 22 листопада 2018 року, що була подана за вказаною вище статтею та в подальшому не відкликалася, має ознаки фальсифікації та написана за умов тиску та погроз на особу, яка її підписувала.
7.        Позивач також указав, що обставини його звільнення на підставі заяви від 30 листопада 2018 року встановлені у рішенні Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20. До того ж відомості про те, що заява про звільнення від 30 листопада 2018 року нібито є підставою видання Указу, підтверджуються листом Представництва від 21 травня 2020 року № 256-138Б/04-07/20, у якому зазначено, що саме рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року вперше встановлено, що підставою звільнення позивача з посади Представника була не заява від 22 листопада 2018 року, а заява від 30 листопада 2018 року, яка зареєстрована в АПУ цього ж дня за вхідним № 303/53510-01. 
8.        ОСОБА_1 , посилаючись на отриману ним 30 квітня 2020 року заяву Представництва від 27 квітня 2020 року № 402/02-05-20, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 та лист Представництва від 21 травня 2020 року № 256-138Б/04-07/20, стверджував, що не пропустив місячний строк звернення до суду.
9.       Одночасно з позовною заявою позивач подав заяву про поновлення строку звернення до суду, у якій указав доводи, аналогічні викладеним у позовній заяві, а також зазначив, що з грудня 2018 року активно намагається захистити свої трудові права, порушені під час проходження служби та звільнення з посади Представника, однак АПУ та ОПУ послідовно відмовляли йому протягом 2019-2020 років у наданні інформації за відповідними запитами про обставини його звільнення. При цьому Представництво до квітня 2020 року також не володіло інформацією щодо того, за якою заявою про звільнення позивача було звільнено із займаної посади.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
10.  Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 жовтня 2020 року задовольнив клопотання представника відповідача та позовну заяву ОСОБА_1 залишив без розгляду з підстав, визначених частиною четвертою статті 123 та пунктом 8 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки викладений в ухвалі про відкриття провадження в цій справі висновок про визнання поважними причин пропуску строку звернення до суду був передчасним, позивач не навів інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, а суд не знайшов їх.
11.  Судове рішення мотивовано тим, що:
-        за змістом частини третьої статті 122 КАС України законодавець виходить не тільки з безпосередньої обізнаності особи про факти порушення її прав, а й з об`єктивної можливості цієї особи знати про такі факти. День, коли особа дізналася про порушення свого права, - це підтверджений належними та допустимими доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, унаслідок яких відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Якщо цей день установити точно неможливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому слово «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Відтак початком перебігу строку звернення ОСОБА_1 до суду є день отримання ним трудової книжки - 07 грудня 2018 року, коли позивач ознайомився із записом, внесеним на підставі Указу в трудову книжку;
-        позивач, маючи на руках трудову книжку із відповідним записом про своє звільнення за статтею 38 КЗпП України, розпорядження від 05 грудня 2018 року № 44-к/р «Про звільнення ОСОБА_1 » та усвідомлюючи (як позивач сам звертає увагу в позовній заяві) відповідну невпевненість щодо свого звільнення на підставі поданої ним заяви від 22 листопада 2018 року, не був позбавлений можливості протягом майже 1 року 6 місяців звернутися до суду з позовом про скасування Указу, перевірити правомірність ухвалення цього спірного рішення суб`єкта владних повноважень та відповідність підстав свого звільнення нормам чинного законодавства і фактичним обставинам справи. Однак позивач від дня отримання трудової книжки - 07 грудня 2018 року протягом тривалого часу не звертався за судовим захистом щодо оскарження Указу, а звернувся лише в травні 2020 року;
-        позивач мав сумніви з приводу підстави його звільнення ще в грудні 2018 року, проте при зверненні до суду із цим позовом не зазначив жодних об`єктивних обставин, які б перешкоджали йому звернутися до АПУ, зокрема, із запитами щодо уточнення інформації про своє звільнення та правових підстав видання оскаржуваного Указу ще в грудні 2018 року, а не у січні 2020 року, тобто понад рік з часу звільнення;
-        листування позивача з ОПУ щодо отримання інформації про підстави його звільнення відповідно до Указу не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу настільки значного строку, а бездіяльність посадових осіб ОПУ (АПУ), переписка та тяганина щодо розгляду вказаного питання жодним чином не заважали позивачу звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 27 травня 2020 року.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
12.  Не погодившись із такою ухвалою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції: неправильно застосував норми матеріального права та порушив норми процесуального права; дійшов висновків, що не відповідають обставинам справи; не довів обставин, що мають значення для справи; неповно з`ясував обставини, що мають значення для справи.
13.  На переконання скаржника, суд не надав оцінки письмовим доказам у справі та його клопотанням про долучення до справи нових доказів, допиту свідків, витребування доказів, призначення судової експертизи, що були направлені серед іншого на підтвердження обставин поважності пропуску строку звернення до суду, чим порушив вимоги статей 90, 264 КАС України.
14.   ОСОБА_1 зазначив, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції не проголошена іменем України, що є порушенням частини першої статті 243 КАС України, оскільки саме цією ухвалою, що є судовим рішенням, завершено розгляд справи.
15.  На думку скаржника, суд першої інстанції дав неправильну оцінку тій обставині, що виключно рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 за позовом ОСОБА_1 до Представництва вперше встановлено, що підставою звільнення позивача із займаної посади була не заява від 22 листопада 2018 року, а заява від 30 листопада 2018 року, яку зареєстровано в АПУ цього ж дня за вхідним № 303/53510-01. Суд не врахував цей аргумент лише з тієї підстави, що нібито позивачем «самостійно» було подано в листопаді 2018 року до АПУ декілька заяв про його звільнення з посади. Крім цього, суд проігнорував його аргумент про те, що до 27 травня 2020 року він був необізнаний, що відповідач допустив фальсифікації, які вплинули на порушення його прав, та відмовився створити умови для отримання тих доказів, які позивач об`єктивно не може надати суду самостійно.
16.   ОСОБА_1 зазначив, що поза увагою суду першої інстанції залишилося те, що П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 жовтня 2020 року у справі № 420/603/20 установив факт протиправної бездіяльності ОПУ щодо відповідей на запити позивача, що серед іншого стосувалися обставин його звільнення. Крім цього, суд, посилаючись в оскаржуваній ухвалі на рішення судів у справі № 420/1736/20, проігнорував рішення судів в інших справах, релевантних до цієї справи, а саме у справах № 420/603/20, 826/17866/18, 640/22415/18, 420/7431/19 та 320/5531/18, що згадані у позові та заявах, а також суд проігнорував, що позивачем оскаржені до Верховного Суду судові рішення у справі № 420/1736/20.
17.  На переконання скаржника, ця справа, серед іншого, є спором щодо оплати праці, стягнення вихідної допомоги у розмірі, визначеному статтею 44 КЗпП України, тому відповідно до частини другої статті 233 КЗпП України строк давності в цій справі не підлягає застосуванню взагалі. Відтак суд першої інстанції неправильно застосував частину п`яту статті 122 КАС України без застосування норм КЗпП України, а також неправильно встановив початок перебігу строку звернення до суду. Крім цього, суд неправильно застосував частину третю статті 122 КАС України без правильного встановлення як дня, з якого позивач повинен був дізнатися про порушення своїх прав, так і наявності у нього перешкод для з`ясування інформації про порушення своїх прав. До того ж суд не застосував частину першу статті 121 КАС України та не дослідив поважності підстав можливого пропущення позивачем строків звернення до суду щодо оскарження Указу.
18.   ОСОБА_1 також указав, що суд першої інстанції не врахував правову позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020 у справі за конституційним поданням 51 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Указу Президента України «Про призначення ОСОБА_4 Директором Національного антикорупційного бюро України», як обставину, що впливає на строки в цій справі. Позивач мав намір обговорити питання конституційних повноважень Президента України щодо видання оскаржуваного Указу з урахуванням правової позиції Конституційного Суду України в указаному вище Рішенні, про яке він не знав та не міг знати до 28 серпня 2020 року.
19.  На думку позивача, оскаржувану ухвалу суду першої інстанції постановлено неналежним складом суду, оскільки заявлені відводи колегії суддів він вважає обґрунтованими.
20.  На підставі викладеного ОСОБА_1 просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції.
21.  У додаткових поясненнях  ОСОБА_1  навів міркування та додатковіаргументи, які, на його думку, свідчать про необхідність задоволення апеляційної скарги.
Рух апеляційної скарги
22.  Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 листопада 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, а також відмовила в задоволенні клопотань позивача про розгляд у судовому засіданні за участю сторін справи № 9901/141/20 та про витребування з ОПУ доказів, а саме оригіналів усіх документів, пов`язаних з підготовкою та опрацюванням оскаржуваного Указу, та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України з огляду на практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
23.  У відзиві на апеляційну скаргу представник Президента України зазначив, що наведені в апеляційній скарзі доводи є необґрунтованими.
24.  На думку представника відповідача, суд першої інстанції правильно зазначив, що ОСОБА_1 подав позов з пропуском місячного строку звернення до суду майже на півтора року. Листування позивача з ОПУ щодо отримання інформації про підстави його звільнення відповідно до Указу не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу настільки значного строку, а бездіяльність посадових осіб ОПУ (АПУ), переписка та тяганина щодо розгляду вказаного питання жодним чином не заважали позивачу звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 27 травня 2020 року.
25.  У зв`язку з викладеним представник Президента України просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції - без змін.
26.   ОСОБА_1 подав до суду апеляційної інстанції письмові пояснення, у яких зазначив, що відзив представника відповідача на апеляційну скаргу не спростовує її доводів. 
Обставини справи, установлені судом першої інстанції
27.   ОСОБА_1 Указом Президента України від 17 серпня 2017 року № 220/2017 був призначений на посаду Представника.
28.  02 грудня 2018 року Президент України видав Указ, яким звільнив ОСОБА_1 із займаної посади.
29.  Розпорядженням виконувача обов`язків Представника Гданова І. Р. від 05 грудня 2018 року № 44-к/р «Про звільнення ОСОБА_1 » позивача звільнено із займаної посади.
30.  07 грудня 2018 року позивачу було видано трудову книжку.
31.  Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 за позовом ОСОБА_1 до Представництва, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 20 липня 2020 року, відмовив у задоволенні позовних вимог про: визнання протиправними дій та бездіяльності Представництва із заповнення трудової книжки позивача під час його звільнення з посади Представника, яка полягала у необґрунтованому, неповному та неточному визначенні правових підстав звільнення ОСОБА_1 відповідно до КЗпП України з порушенням принципу правової визначеності, а саме відсутністю конкретної норми КЗпП України як правової підстави звільнення; зобов`язання доповнити запис трудової книжки ОСОБА_1 стосовно його звільнення з посади Представника з визначенням конкретної норми КЗпП України, а саме конкретної частини статті 38 цього Кодексу, зокрема частини третьої, або вказівки на звільнення внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору за статтею 38 КЗпП України як правової підстави звільнення ОСОБА_1 згідно із цим Кодексом, про що прийняти відповідне розпорядження Представника із внесенням відповідних змін до розпорядження виконувача обов`язків Представника від 05 грудня 2018 року № 44-к/р; зобов`язання сплатити ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу після його звільнення з посади Представника до часу належного внесення Представництвом запису про звільнення із займаної посади у його трудову книжку та виплатити позивачу вихідну допомогу у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку згідно зі статтею 44 КЗпП України, але з тим, щоб загальна сума виплат Представництвом ОСОБА_1 у цій справі не перевищила чотириста п`ятдесят розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
32.  Уважаючи Указ протиправним, позивач 27 травня 2020 року звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
33.  Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
34.  Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
35.  Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів Українивизначено у статті 266 КАС України. 
36.  На підставі частин першої - третьої та п`ятої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для звернення до суду у справах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби встановлюється місячний строк.
37.  За визначенням, наведеним у пункті 17 частини першої статті 4 КАС України, публічна служба - це діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування.
38.  За правилами частини четвертої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
39.  Згідно зі статтею 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-IV «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику ЄСПЛ як джерело права.
40.  ЄСПЛ у пунктах 37 та 38 рішення від 18 листопада 2010 року у справі «Мушта проти України» нагадав, що право на суд, одним з аспектів якого є право на доступ до суду, не є абсолютним, воно за своїм змістом може підлягати обмеженням, особливо щодо умов прийнятності скарги на рішення. Однак такі обмеження не можуть обмежувати реалізацію цього права у такий спосіб або до такої міри, щоб саму суть права було порушено. Ці обмеження повинні переслідувати легітимну мету, і має бути розумний ступінь пропорційності між використаними засобами та поставленими цілями. Норми, які регламентують строки подання скарг, безумовно, передбачаються для забезпечення належного відправлення правосуддя і дотримання принципу юридичної визначеності. Зацікавлені особи повинні розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані. Водночас такі норми або їх застосування мають відповідати принципу юридичної визначеності та не перешкоджати сторонам використовувати наявні засоби.
41.  У рішенні від 03 квітня 2008 року у справі «Пономарьов проти України» ЄСПЛ указав, що вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін органами влади про прийняті рішення у їхній справі. Проте навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатись про стан відомого їм судового провадження. У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata, особливо коли національне законодавство не обмежує дискреційні повноваження судів ні в часі, ні в підставах для поновлення строків (пункт 41).
42.  Отже, за практикою ЄСПЛ, застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду не є порушенням права на доступ до суду.
43.  Оцінюючи обставини звернення ОСОБА_1 з позовом до суду з урахуванням наведених вище висновків ЄСПЛ, а також положень частини п`ятої статті 122 КАС України, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що вказаною нормою статті 122 КАС України встановлено скорочені строки звернення до суду у справах щодо проходження публічної служби, які не ставлять під сумнів саму суть права доступу до суду, а переслідують легітимну мету якнайскорішого поновлення порушених прав добросовісного позивача. При цьому не порушується пропорційність між застосованими законодавцем засобами (строком звернення до суду за захистом порушеного права протягом одного місяця з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів) та метою звернення до суду.
44.  Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів. Початок перебігу строку звернення до суду починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
45.  Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулась з адміністративним позовом, пов`язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
46.  За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на звернення з позовом, тобто коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
47.  Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
48.  У доводах позовної заяви ОСОБА_1 зазначив, що в січні 2020 року в межах апеляційного розгляду справи № 640/22415/18 він звернувся до ОПУ із запитами про отримання публічної інформації, зокрема стосовно його звільнення з посади Представника. Позивач стверджував, що зі змісту листів ОПУ від 30 січня 2020 року № 12-09/470 та 05 лютого 2020 року № 12-09/589, а також із листа Представництва від 20 лютого 2020 року № 9/04-19 він з`ясував, що запис у його трудовій книжці не має належного правового обґрунтування та є неповним, оскільки не містить вказівки на відповідну частину статті 38 КЗпП України, на підставі якої його було звільнено із займаної посади.
49.  Як установив суд першої інстанції, трудова книжка із записом про звільнення із займаної посади такого формулювання: «Звільнений з посади Постійного Представника Президента України в Автономній Республіці Крим згідно з поданою заявою, ст. 38 КЗпПУ» відповідно до статті 47 КЗпП України була видана Представництвом та отримана позивачем у день звільнення - 07 грудня 2018 року. З огляду на те, що укази Президента України є загальнодоступними, ОСОБА_1 , безпосередньо якого стосується оскаржуваний Указ, ознайомився з його змістом, а також із записом, внесеним на підставі Указу.
50.  З огляду на встановлені обставини Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що початком перебігу строку звернення до суду є день отримання трудової книжки - 07 грудня 2018 року, коли позивач ознайомився із записом, внесеним на підставі Указу в трудову книжку.
51.  Проте позивач звернувся до суду з відповідним позовом до Президента України лише 27 травня 2020 року, тобто зі значним пропуском установленого процесуальним законом місячного строку, та подав клопотання про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, у якому як на поважну причину пропущення строку звернення до суду вказав, зокрема, те, що з метою захисту своїх прав він звертався до суду з іншими позовами та до 30 квітня 2020 року (в ході розгляду справи № 420/1736/20) не міг дізнатися про те, що підставою його звільнення з посади Представника була заява від 30 листопада 2018 року, яка, на його думку, містить ознаки фальсифікації з боку службових осіб АПУ, а саме проставлення в цій заяві тих дат, які не ставила особа, яка писала її основний текст. 
52.   ОСОБА_1 у своїй позовній заяві та апеляційній скарзі визначив основною обставиною, з якої Указ було оскаржено через понад рік від дня його видання та отримання ним трудової книжки, те, що саме рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року у справі № 420/1736/20 за його позовом до Представництва вперше встановлено, що підставою звільнення позивача із займаної посади була не заява від 22 листопада 2018 року, а заява від 30 листопада 2018 року, яку зареєстровано в АПУ цього ж дня за вхідним № 303/53510-01.
53.  Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про неповажність указаних вище підстав пропуску строку звернення ОСОБА_1 до суду з адміністративним позовом до Президента України про визнання протиправним Указу та зобов`язання вчинити певні дії, посилаючись на те, що позивач, маючи на руках трудову книжку з відповідним записом про своє звільнення за статтею 38 КЗпП України, розпорядження від 05 грудня 2018 року № 44-к/р «Про звільнення ОСОБА_1 » та усвідомлюючи (як позивач сам звертає увагу в позовній заяві) відповідну невпевненість щодо свого звільнення на підставі поданої ним заяви від 22 листопада 2018 року, не був позбавлений можливості протягом майже 1 року 6 місяців звернутися до суду з позовом про скасування Указу, перевірити правомірність ухвалення цього спірного рішення суб`єкта владних повноважень та відповідність підстав свого звільнення нормам чинного законодавства і фактичним обставинам справи. 
54.  При цьому суд першої інстанції правильно відхилив доводи ОСОБА_1 про те, що саме рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року вперше встановлено, що підставою звільнення позивача з посади Представника була заява від 30 листопада 2018 року, оскільки позивач зазначав у позовній заяві, що в листопаді 2018 року самостійно подав до АПУ декілька заяв про звільнення з посади. До того ж у рішенні Одеського окружного адміністративного суду від 12 травня 2020 року встановлено, що станом на грудень 2018 року та пізніше у позивача не було впевненості в тому, що його звільнено з посади саме за поданою заявою від 22 листопада 2018 року, у якій він визначив причиною звільнення з посади Представника зміну істотних умов праці за цією посадою на підставі Постанови № 784.
55.  За таких обставин Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що ОСОБА_1 мав сумніви з приводу підстави його звільнення ще в грудні 2018 року, проте при зверненні до суду із цим позовом не зазначив будь-яких об`єктивних обставин, які б перешкоджали йому звернутися до АПУ, зокрема, із запитами щодо уточнення інформації про своє звільнення та правових підстав видання оскаржуваного Указу ще в грудні 2018 року, а не в січні 2020 року, тобто понад рік з часу звільнення. Листування позивача з ОПУ щодо отримання інформації про підстави його звільнення відповідно до Указу не може свідчити про поважність причин пропуску строку звернення до суду після спливу настільки значного строку, а бездіяльність посадових осіб ОПУ (АПУ), переписка та тяганина щодо розгляду вказаного питання жодним чином не заважали позивачу звернутись до суду із цим позовом раніше, ніж 27 травня 2020 року.
56.  Той факт, що П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 07 жовтня 2020 року у справі № 420/603/20 установив факт протиправної бездіяльності ОПУ щодо відповіді на запити позивача, що серед іншого стосувалися обставин його звільнення, жодним чином не свідчить на користь висновку про неможливість ОСОБА_1 звернутися до АПУ із запитами щодо уточнення інформації про своє звільнення та правових підстав видання оскаржуваного Указу ще в грудні 2018 року, а не в січні 2020 року.
57.  Крім того, Велика Палата Верховного Суду враховує, що позивач, якому присуджений науковий ступінь доктора юридичних наук та присвоєне вчене звання професора, мав достатній життєвий і професійний досвід, значну юридичну обізнаність, досвід правотлумачення та правозастосування. З цього приводу слід звернути увагу на те, що ОСОБА_1 обіймав керівну посаду у державному органі обласного рівня, а отже, мав вирішувати кадрові питання, питання державної служби, приймати рішення у трудових правовідносинах, у тому числі й рішення щодо прийняття та звільнення з роботи підлеглих державних службовців. Також за своїми повноваженнями позивач мав представляти інтереси органу, який він очолював, у суді, зокрема і в трудових спорах, керувати претензійно-позовною роботою державного органу.
58.  Велика Палата Верховного Суду бере до уваги й те, що позивач від дня отримання трудової книжки виявляв бажання скористатися судовим захистом і вживав спрямованих на це заходів.Однак неодноразові звернення позивача до суду з іншими позовами не зупиняють та не переривають перебігу встановленого процесуальним законом місячного строку звернення до суду із цим позовом.
59.  Таким чином, з огляду на встановлені в цій справі фактичні обставини, зокрема непропорційно великий період пропуску установленого процесуальним законом строку звернення до суду та недоведеність обставин, які б безумовно свідчили про об`єктивну неможливість вчасного оскарження Указу, Велика Палата Верховного Суду вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність правових підстав для залишення позовної заяви   ОСОБА_1 без розгляду.
60.  При цьому суд правильно застосував положення частини четвертої статті 123, пункту 8 частини першої статті 240 КАС України, за якими суд залишає позовну заяву без розгляду, якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений у такій ухвалі висновок про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
61.    ОСОБА_1 у своїй апеляційній скарзі зазначає, що ця справа, серед іншого, є спором щодо оплати праці, стягнення вихідної допомоги у розмірі, визначеному статтею 44 КЗпП України, тому відповідно до частини другої статті 233 цього Кодексу строк давності в цій справі не підлягає застосуванню взагалі.
62.  Ураховуючи те, що вимога про забезпечення виплати середнього заробітку була заявлена в одному провадженні з вимогами вирішити публічно-правовий спір та є похідною від вимог про визнання протиправним Указу Президента України й зобов`язання вчинити певні дії, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними доводи позивача про застосування до спірних правовідносин частини другої статті 233 КЗпП України. 
63.  До того ж частиною першої статті 233 КЗпП України визначено, що працівник може звернутися із заявою про вирішення трудового спору безпосередньо до районного, районного у місті, міського чи міськрайонного суду в тримісячний строк з дня, коли він дізнався або повинен був дізнатися про порушення свого права, а у справах про звільнення - в місячний строк з дня вручення копії наказу про звільнення або з дня видачі трудової книжки.
64.  Доводи  ОСОБА_1 стосовно того, що суд першої інстанції не надав оцінки письмовим доказам у справі та його клопотанням про долучення до справи нових доказів, допиту свідків, витребування доказів, призначення судової експертизи, що були направлені серед іншого на підтвердження обставин поважності причин пропуску строку звернення до суду, чим порушив вимоги статей 90, 264 КАС України, а також не врахував правову позицію Конституційного Суду України, висловлену в Рішенні від 28 серпня 2020 року № 9-р/2020, Велика Палата Верховного Суду вважає безпідставними, оскільки суд не розглядав цю справу по суті заявлених позовних вимог, а вирішив питання залишення позовної заяви без розгляду з підстави, визначеної частиною четвертою статті 123 КАС України.
65.  В апеляційній скарзі позивач також указує на те, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції не проголошена іменем України, що є порушенням частини першої статті 243 КАС України, оскільки саме цією ухвалою, що є судовим рішенням, завершено розгляд справи. 
66.  Відповідно до статті 241 КАС України судовими рішеннями є: ухвали; рішення; постанови.
Процедурні питання, пов`язані з рухом справи в суді першої інстанції, клопотання та заяви осіб, які беруть участь у справі, питання про відкладення розгляду справи, оголошення перерви, зупинення або закриття провадження у справі, залишення заяви без розгляду, а також в інших випадках, передбачених цим Кодексом, вирішуються судом шляхом постановлення ухвал.
Судовий розгляд у суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.
Перегляд судових рішень в апеляційному та касаційному порядку закінчується прийняттям постанови.
У випадках, визначених цим Кодексом, судовий розгляд закінчується постановленням ухвали.
67.  Відповідно до частин першої, другої, п`ятої та шостої статті 243 КАС України, яка передбачає порядок ухвалення судових рішень, суди ухвалюють рішення іменем України негайно після закінчення судового розгляду.
Рішення та постанови приймаються, складаються і підписуються в нарадчій кімнаті складом суду, який розглянув справу.
Окремим документом викладаються ухвали з питань 1) залишення позовної заяви без руху; 2) повернення позовної заяви; 3) відкриття провадження в адміністративній справі; 4) об`єднання справ та роз`єднання позовних вимог; 5) забезпечення доказів; 6) визначення розміру судових витрат; 7) продовження та поновлення процесуальних строків; 8) передачі адміністративної справи до іншого адміністративного суду; 9) забезпечення позову; 10) призначення експертизи; 11) виправлення описок і очевидних арифметичних помилок; 12) відмови в ухваленні додаткового судового рішення; 13) роз`яснення судового рішення; 14) зупинення провадження у справі; 15) закриття провадження у справі; 16) залишення позовної заяви без розгляду.
Ухвали, які під час судового засідання викладаються окремим документом, постановляються в нарадчій кімнаті та підписуються складом суду, який розглядає справу.
68.  Аналіз наведених вище норм КАС України свідчить про те, що процесуальний закон не передбачає постановлення судом першої інстанції іменем України ухвали, зокрема, про залишення без розгляду позовної заяви.
69.  Інші доводи та міркування, викладені в апеляційній скарзі, також не впливають на правильність висновків суду першої інстанції, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
70.  Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
71.  На підставі статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
72.  Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2. Ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                    О. С. Золотніков
Судді:                                         В. В. Британчук                                                 Л. М. Лобойко
                                                    Ю. Л. Власов                                                      О. Б. Прокопенко
                                                    І. В. Григор`єва                                                  Л. І. Рогач
                                                    М. І. Гриців                                                         О. М. Ситнік
                                                    Д. А. Гудима                                                       В. М. Сімоненко
                                                    Ж. М. Єленіна                                                     І. В. Ткач
                                                    В. С. Князєв                                                        С. П. Штелик