ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 750/8921/17
адміністративне провадження № К/9901/37295/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І.,      Мороз Л.Л.

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 27 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,-

ВСТАНОВИВ:

Позивач, Товариство з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт», звернувся до Деснянського районного суду міста Чернігова із адміністративним позовом до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, в якому просив: скасувати рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 16 березня 2017 року №114 в частині відмови Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років; зобов`язати Виконавчий комітет Чернігівської міської ради розглянути питання та прийняти рішення про продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років.
В обґрунтування вимог позову посилався на незаконність прийнятого відповідачем рішення, оскільки, на думку позивача, відповідачем безпідставно було відмовлено у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами.
Постановою Деснянського районного суду міста Чернігова від 27 жовтня 2017 року, залишеною без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року, адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» задоволено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.      
В обґрунтування касаційної скарги вказано, що орган місцевого самоврядування, діючи в межах власних (самоврядних) повноважень, наділений правом, а не обов`язком продовжити строк дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами. Крім того, скаржник наголошував, що суд вправі зобов`язати відповідний орган розглянути питання, а не приймати рішення замість нього.
У запереченні на касаційну скаргу позивач просив відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 19 березня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Враховуючи    відсутність клопотань    усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа може бути розглянута в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
Як установлено судами та вбачається з матеріалів справи, 04 березня 2016 року, відповідно до Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених Постановою Кабінета міністрів України від 29 грудня 2003 року №2067, Порядку розміщення зовнішньої реклами на території міста Чернігова, затверджених рішенням Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 20 жовтня 2008 року №   279 та Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», позивачем була подана заява до робочого органу, на якого покладено функції з регулювання діяльності з розміщення реклами в м. Чернігові, з проханням продовжити строк дії наданих раніше дозволів на розміщення зовнішньої реклами (строком на п`ять років) за визначеним переліком адрес.
15 квітня 2016 року Виконавчим комітетом Чернігівської міської ради було прийняте рішення № 145 «Про тимчасове розміщення зовнішньої реклами», пунктом 2.21 якого вирішено продовжити Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» термін дії дозволу на розміщення зовнішньої реклами строком до 01 липня 2016 року.
Не погодившись з прийнятим рішенням, позивач оскаржив дії та рішення відповідача до суду.
Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 у справі №750/9811/16-а, задоволено вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради. Визнано незаконними дії виконавчого комітету Чернігівської міської ради при прийнятті рішення від 15 квітня 2016 року №145 щодо продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком до 01 липня 2016 року. Визнано протиправним та не чинним рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 квітня 2016 року №145 «Про тимчасове розміщення зовнішньої реклами» в частині продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт»       строку дії дозволів строком до 01 липня 2016 року. Визнано відсутність у виконавчого комітету Чернігівської міської ради повноважень продовжувати строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами до 01 липня 2016 року замість продовження строку дії дозволів на п`ять років, якщо в заяві про продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами викладене прохання продовжити цей строк на п`ять років. Зобов`язано виконавчий комітет Чернігівської міської ради в межах його компетенції та наданих повноважень розглянути питання про продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років.
Однак, на підставі п.3 рішення Виконавчого комітету Чернігівської міської ради №114 від 16 березня 2017 року, відповідач, на виконання постанови Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 листопада 2016 року та ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року, відмовив позивачу у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років.
Вважаючи вказані дії відповідача протиправними, а свої права та охоронювані законом інтереси порушеними, позивач звернувся з даним адміністартивним позовом до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, виходив з того, що суд при розгляді справи №750/9811/16-а вже дійшов висновку, що продовження дозволів відбувається у тому самому порядку, як і надання дозволу, відтак відповідач, відмовляючи у продовженні строку дії дозволів діяв в порушення вимог законодавства. При цьому суд зазначив, що повноваження відповідача не є дискреційними, оскільки у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний до вчинення конкретних дій.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини врегульовано   Законом України «Про рекламу» від 03.07.1996 №270/96-ВР (далі - Закон №270/96-ВР) Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими   постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (далі - Типові правила), Порядком розміщення зовнішньої реклами на території міста Чернігова, затвердженим рішенням Виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 20.10.2008 № 279 (далі - Порядок).
Відповідно до положень Закону №270/96-ВР, реклама - інформація про особу чи товар, розповсюджена в будь-якій формі та в будь-який спосіб і призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких особи чи товару. Зовнішня реклама - реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Статтею 16 указаного Закону передбачено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної  Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.  Під час видачі дозволів на розміщення зовнішньої реклами втручання у форму та зміст зовнішньої реклами забороняється. Розміщення зовнішньої реклами у межах смуги відведення автомобільних доріг здійснюється відповідно до цього Закону на підставі зазначених дозволів, які оформляються за участю центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами, або їх власників та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпеки дорожнього руху. Зовнішня реклама на територіях, будинках та спорудах розміщується за згодою їх власників або уповноважених ними органів (осіб). Стягнення плати за видачу дозволів забороняється. Зовнішня реклама повинна відповідати таким вимогам: розміщуватись із дотриманням вимог техніки безпеки та із забезпеченням видимості дорожніх знаків, світлофорів, перехресть, пішохідних переходів, зупинок транспорту загального користування та не відтворювати зображення дорожніх знаків; освітлення зовнішньої реклами не повинно засліплювати учасників дорожнього руху, а також не повинно освітлювати квартири житлових будинків; фундаменти наземної зовнішньої реклами, що виступають над поверхнею землі, можуть бути декоративно оформлені; опори наземної зовнішньої реклами, що розташована вздовж проїжджої частини вулиць і доріг, повинні мати вертикальну дорожню розмітку, нанесену світлоповертаючими матеріалами, заввишки до 2 метрів від поверхні землі; нижній край зовнішньої реклами, що розміщується над проїжджою частиною, у тому числі на мостах, естакадах тощо, повинен розташовуватися на висоті не менше ніж 5 метрів від поверхні дорожнього покриття; у місцях, де проїжджа частина вулиці межує з цоколями будівель або огорожами, зовнішня реклама може розміщуватися в одну з фасадами будівель або огорожами лінію. 
Частиною п`ятою вказаної статті встановлено, що перелік обмежень та заборон щодо розміщення зовнішньої реклами, встановлений цим Законом, є вичерпним.
Крім цього, правовідносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, врегульовані Типовими правилами, які також визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами (п. 1 зазначених Правил).
Так, п. 2 Типових правил встановлено, що дозвіл - документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці; 
Зовнішня реклама розміщується на підставі дозволів та у порядку, встановленому виконавчими органами сільських, селищних, міських рад відповідно до цих Правил.
Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до   Закону України   "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".( п. 3 Правил).
Пунктом 5 передбачено, що для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган). Робочий орган не вправі подавати заяву та одержувати дозвіл на розміщення зовнішньої реклами.
Згідно п.п. 6,9 Типових правил до повноважень робочого органу належать: розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії; надання у разі потреби розповсюджувачам зовнішньої реклами архітектурно-планувальних завдань на опрацювання проектно-технічної документації для розташування складних (дахових) рекламних засобів; прийняття рішення про встановлення пріоритету заявника на місце розташування рекламного засобу, продовження строку, на який встановлено зазначений пріоритет, або про відмову в установленні такого пріоритету; підготовка проекту рішення виконавчого органу ради щодо надання дозволу (у тому числі погодження з органами та особами, зазначеними у   пункті 16   цих Правил) чи про відмову у його наданні; видача дозволу на підставі рішення виконавчого органу ради; ведення інформаційного банку даних місць розташування рекламних засобів, плану їх розміщення та надання в установленому порядку інформації для оновлення даних містобудівного кадастру населених пунктів; подання територіальним органам спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі матеріалів про порушення порядку розповсюдження та розміщення реклами; підготовка і подання виконавчому органу ради пропозицій щодо розмірів плати за надання послуг робочим органом на підставі калькуляції витрат для прийняття відповідного рішення.
Робочий орган здійснює інші повноваження відповідно до законодавства.
Для одержання дозволу заявник подає робочому органу заяву за формою згідно з додатком 1, до якої додаються: фотокартка або комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування рекламного засобу, та ескіз рекламного засобу з конструктивним рішенням.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.
Дія цього Закону поширюється на дозвільні  органи, адміністраторів, уповноважений орган та суб`єктів господарювання, які мають намір провадити або провадять господарську діяльність.
Стаття 41   Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» визначає, що порядок проведення дозвільної (погоджувальної) процедури, переоформлення та анулювання документів дозвільного характеру центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Так, відповідно до положень указаної статті, підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб`єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб`єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру. 

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру. 

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається. 
Так, відповідач у пункті 3 рішення №114 від 16 березня 2017 року відмовив позивачу у продовженні терміну дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років.
При цьому, як було вірно зазначено судами, відповідачем в оскаржуваному рішенні від 16 березня 2017 року № 114 не наведено жодних доводів та обґрунтувань стосовно причин відмови у продовженні строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років.
Доказів зворотного відповідачем до суду надано не було.
Отже, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про протиправність оскаржуваного розпорядження та необхідність його скасування.
Водночас, Верховний Суд зауважує, що питання щодо продовження строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років вже було предметом розгляду у справі № 750/9811/16-а.
Так, постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2017 у справі №750/9811/16-а, задоволено вимоги Товариства з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради. Визнано незаконними дії виконавчого комітету Чернігівської міської ради при прийнятті рішення від 15 квітня 2016 року №145 щодо продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» строку дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком до 01 липня 2016 року. Визнано протиправним та не чинним рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15 квітня 2016 року №145 «Про тимчасове розміщення зовнішньої реклами» в частині продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт»       строку дії дозволів строком до 01 липня 2016 року. Визнано відсутність у виконавчого комітету Чернігівської міської ради повноважень продовжувати строк дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами до 01 липня 2016 року замість продовження строку дії дозволів на п`ять років, якщо в заяві про продовження дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами викладене прохання продовжити цей строк на п`ять років. Зобов`язано виконавчий комітет Чернігівської міської ради в межах його компетенції та наданих повноважень розглянути питання про продовження Товариству з обмеженою відповідальністю «Телекомунікаційна компанія «Комфорт» дії дозволів на розміщення зовнішньої реклами строком на п`ять років.
Вказане рішення набрало законної сили.
Згідно з частиною 1 статті 72 Кодексу адміністративного судочинства, обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Так, Верховний Суд зазначає, що преюдиція - це обов`язковість фактів, установлених судовим рішенням, що набрало законної сили, в одній справі для суду при розгляді інших справ. Преюдиційно встановлені факти не підлягають доказуванню.
При цьому, звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні, варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Тобто, учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи.
Водночас, для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами визначеними процесуальним законодавством.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 06.02.2020 №161/4497/16-а, від 24.12.2019 у справі № 360/403/19, від 13.10.2020 у справі №809/1185/16, від 21.05.2020 у справі №819/1699/16.
Разом з цим, відповідачем преюдиційні обставини спростовано не було.
Стосовно посилань в касаційній скарзі на втручання судів в дискреційні повноваження відповідача колегія суддів звертає увагу на наступне.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, у справі №805/4508/16-а Верховний Суд зазначав, що стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб`єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об`єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об`єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04; пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria) заява № 38780/02).
При цьому Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 квітня 2008 року «Вассерман проти Росії» вказав, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.
Оскільки за наслідками судового розгляду встановлено, що відповідач, не дивлячись на наявність судового рішення, яким його зобов`язано вчинити певні дії, прийняв рішення на свій розсуд, а також взявши до уваги наявність у позивача визначеного судом права на отримання відповідного дозволу, колегія суддів вважає, що належним способом захисту порушеного права, у спірному випадку, є саме зобов`язання відповідача до вчинення дій, направлених на виконання рішення суду. 
З огляду на викладене колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновок судів попередніх інстанцій про наявність обґрунтованих підстав для задоволення позову є вірним та вмотивованим.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої   статті 350 КАС України   (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними   Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Чернігівської міської ради залишити без задоволення.
Постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 27 жовтня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2018 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                      А. Ю. Бучик

Судді                                                                                Л. Л. Мороз 

                                                            А. І. Рибачук