ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 березня 2021 року
 м. Київ
справа № 461/265/17
провадження № К/9901/32430/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Чиркіна С.М., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Під Дубом» до Львівської міської ради про визнання незаконною та нечинною ухвали, за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Під Дубом» на постанову Галицького районного суду  м. Львова у складі судді Юрківа О.Р. від 10 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кушнерика М.П., Курильця А.Р.,                    Мікули О.І. від 14 лютого 2018 року, особа що приєдналась до касаційної скарги Товариство з обмеженою відповідальністю «Геос-Львів», 

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Під Дубом» звернулось до суду з позовом до Львівської міської ради про визнання незаконною та нечинною ухвали, у якому просило:
- визнати незаконною та нечинною з моменту прийняття ухвали Львівської міської ради від                   30 червня 2016 року № 631 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Львова».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Постановою Галицького районного суду м. Львова від 10 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року, у задоволенні позовних вимог ТОВ «Під Дубом» було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що при постановленні ухвали Львівської міської ради від               30 червня 2016 року № 631 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Львова» відповідачем повністю проведено регуляторну процедуру відповідно до законодавства, зокрема було проведено аналіз регуляторного впливу, проведено оприлюднення зазначеної ухвали в газеті «Ратуша», здійснено аналіз зауважень та пропозицій у встановлений законом строк, а тому відсутні підстави для визнання оскаржуваної ухвали відповідача незаконною та нечинною.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ТОВ «Під Дубом» звернулось із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову Галицького районного суду м. Львова від 10 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 30 червня 2016 року Львівською міською радою на 3-й сесії 7-го скликання було постановлено ухвалу № 631 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Львова». Цією ухвалою затверджено технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Львова, яка містить: економіко-планувальне зонування території міста у 244 економіко-планувальних зонах; середню (базову) вартість 1 кв.м земель міста станом на 1 січня 2014 року у розмірі 423,10 грн; результати пофакторної оцінки при визначенні комплексного індексу цінності території (додаток 1); визначення зонального коефіцієнту Км2 та грошової оцінки 1 кв. м землі у межах економіко-планувальних зон (додаток 2); грошову оцінку земель різного функціонального призначення у розрізі економіко-планувальних зон (додаток 3); опис меж економіко-планувальних зон (додаток 4); грошову оцінку 1 га земель сільськогосподарського призначення у межах міста за агровиробничими групами (додаток 5). Власникам, користувачам та орендарям земельних ділянок ухвалено отримати у встановленому порядку витяги з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельних ділянок, затверджену цією ухвалою, та забезпечити надання податкових декларацій зі сплати за землю у територіальні органи Головного управління Державної фіскальної служби у Львівській області. Орендарям земельних ділянок у м. Львові - внести зміни до договорів оренди землі у частині розрахунку орендної плати за землю.

6. Вважаючи ухвалу Львівської міської ради від 30 червня 2016 року № 631 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м.     Львова» незаконною, ТОВ «Під дубом» звернулось до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій при розгляді справи не перевірили чи діяв відповідач, затверджуючи нормативну грошову оцінку землі, на підставі закону та у спосіб, визначений у законі, обґрунтовано, неупереджено, добросовісно і розсудливо. 
Справу розглянуто з ігноруванням вимог статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, у редакції до 15 грудня 2015 року, щодо особливостей провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів місцевого самоврядування. 
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам законності та обґрунтованості.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

9. Згідно з частиною першою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

10. У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України у чинній редакції визначено терміни «нормативно-правовий акт» та «індивідуальний акт»:
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

11. У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначених законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.

12. Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

13. До нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.

14. Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні такі ознаки: а)     спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб`єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов`язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.

15. Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року №     20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року              № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).

16. Ухвала Львівської міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Львова» від 30 червня 2016 року № 631 стосується неперсоніфікованих осіб: органів державної влади та місцевого самоврядування, фізичних та юридичних осіб. 

17. Здатність правового акта поширювати свою чинність хоч і на певне коло, однак неперсоніфікованих осіб - є ознакою нормативності.

18. Отже, ухвала Львівської міської ради «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Львова» від 30 червня 2016 року № 631 є нормативно-правовим актом.

19. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень на час розгляду справи судами попередніх інстанцій було врегульовано статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України.

20. Так, статтею 171 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент винесення оскаржуваних судових рішень) та статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.

21. Тобто, вказаною нормою встановляються особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів.

22. Зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений з урахуванням правил Указів Президента України «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ним чинності» від 10 червня 1997 року               № 503/97, «Про опублікування актів законодавства України в інформаційному бюлетені «Офіційний вісник України» від 13 грудня 1996 року № 1207/96.

23. Резолютивна частина рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, у якому його було офіційно оприлюднено, після набрання рішенням законної сили (частина одинадцята статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній на момент ухвалення оскаржуваних судових рішень, та частина перша статті 265 Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови).

24. Отже, для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії.

25. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки, зокрема строки втрати їхньої юридичної сили.

26. Також суд враховує, що розгляд справи в іншому порядку та надання правової оцінки спірному рішенню як нормативно-правовому акту фактично є визначенням іншого моменту втрати його чинності, тобто є зміною підстави позову, що може бути заявлено лише в суді першої інстанції.

27. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.

28. Цей висновок узгоджується із правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 522/22780/16-а та від 09 квітня 2020 року у справі № 807/150/16.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

29. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.

30. Зважаючи на вищезазначене, Суд дійшов висновку про скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанції повністю з передачею справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

31. Під час нового розгляду суду слід врахувати вищенаведене та ухвалити обґрунтоване та законне рішення за результатами повного, усебічного та об`єктивного розгляду всіх обставин справи в їх сукупності.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Під Дубом» та заяву особи що приєдналась до касаційної скарги Товариства з обмеженою відповідальністю «Геос-Львів» задовольнити.

Постанову Галицького районного суду м. Львова від 10 листопада 2017 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року скасувати.

Справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Під Дубом» до Львівської міської ради про визнання незаконною та нечинною ухвали направити на новий розгляд до суду першої інстанції. 

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

          Суддя-доповідач          Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                                           Я.О. Берназюк

                                                                                                                    С.М. Чиркін