ОКРЕМА ДУМКА

10 лютого 2021 року 
Київ
справа №9901/277/20
адміністративне провадження №П/9901/277/20

суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Л.О. Єресько, Н.М. Мартинюк по справі № 9901/277/20 за позовом Менської міської ради Чернігівської області до Верховної Ради України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Корюківська міська рада Чернігівської області, про визнання протиправною та скасування постанови.

У вересні 2020 року Менська міська рада Чернігівської області (далі - позивач) звернулася до Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач ВР України), в якій просить: визнати протиправною та нечинною постанову ВР України від 17 липня 2020 року №807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині утворення у Чернігівській області Корюківського району з адміністративним центром у місті Корюківка; зобов`язати внести зміни до постанови ВР України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ «Про утворення та ліквідацію районів» в частині утворення у Чернігівській області Менського району з адміністративним центром у місті Мена.
28 вересня 2020 року від ВР України до Верховного Суду надійшло клопотання про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, оскільки дану справи не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2021 року клопотання ВР України про закриття провадження у справі задоволено; провадження у справі за позовом Менської міської ради Чернігівської області до ВР України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Корюківська міська рада Чернігівської області, про визнання протиправною та скасування постанови закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України (якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України ) суддя, не згодний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку.
Користуючись цією нормою висловлюємо незгоду із ухвалою колегії суддів від 10 лютого 2021 року про закриття провадження у справі № 9901/277/20 і вважаємо, що дана справа має розглядатися за правилами адміністративного судочинства, а тому не підлягає закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України з огляду на таке.
Закриваючи провадження у цій справі, Верховний Суд виходив з того, що особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України. 
Водночас Верховний Суд вважав, що аналіз статей 19 та 266 КАС України дає підстави для висновку, що у порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть бути оскаржені постанови Верховної Ради України, її дії чи бездіяльність, які виникли у правовідносинах, у яких вона реалізовує свої владні (управлінські) повноваження, і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їхнім юридичним змістом і процедурою розгляду.
У цій ухвалі Верховний Суд указав, що оскільки позивач оскаржує постанову ВР України від 17 липня 2020 року № 807-ІХ з підстав її невідповідності приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавча процедура), то перевірка оскаржуваної постанови не може бути здійснена в порядку адміністративного судочинства. 
Однак, після вивчення підстав цієї позовної заяви приходимо до висновку, що вона не містить таких підстав як невідповідність оскаржуваної постанови ВР України приписам Конституції України та регламентної процедури її прийняття (законодавчої процедури). 
Підстави цього позову ґрунтувалися на доводах про неврахування ВР України під час прийняття оспорюваної постанови Методичних рекомендацій щодо критеріїв формування адміністративно-територіальних одиниць субрегіонального (районного) рівня, підготовлених Директоратом з питань розвитку місцевого самоврядування територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою Мінрегіону на виконання Плану заходів з реалізації нового етапу реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в України на 2019-2021 роки, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 січня 2019 року№ 77-р. 
Позивач також просив перевірити оспорювану постанову на відповідність критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України. 
Жодних доводів щодо порушення регламентної процедури прийняття оспорюваної постанови ВР України або невідповідності її Конституції України позовна заява не містить.
Представник позивача, заперечуючи проти задоволення клопотання ВРУ про закриття провадження у справі, наполягав на перевірці оскаржуваної постанови та дій ВРУ на предмет їх законності (а не конституційності).
У свою чергу зауважуємо, що Конституційний Суд України неодноразово наголошував у своїх рішеннях (зокрема, Рішення від 12 липня 2000 року № 9-рп/2000, Рішення від  26 квітня 2018 року № 4-р/2018, ухвала від 14 липня 2011 № 35-у/2011, ухвала від 12 жовтня 2016 року № 66-у/2016), що неконституійним може бути визнаний лише той правовий акт ВРУ, у процесі прийняття якого або набрання ним чинності було порушено процедурні вимоги, що встановлються безпосередньо Конституцією України (конституційна процедура), а не іншими правовими актами, зокрема такими, як Закон України "Про Регламент Верховної Ради України".   
Згідно з частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.
Закриваючи провадження у даній справі, Верховний Суд в ухвалі від 10 лютого 2021 року також виходив з того, що конституційний процес організації територіального устрою України, у тому числі шляхом утворення і ліквідації районів, та участь у ньому Верховної Ради України не є формою реалізації управлінських функцій цього органу, тому не може підпадати під контроль суду адміністративної юрисдикції, а незгода позивача з тим, як відбулася організація територіального устрою України не може бути підставою для того, щоб у порядку адміністративного судочинства скасовувати постанову законодавчого органу, прийняту з цього питання. 
Ураховуючи, що відповідач, приймаючи оскаржувану постанову, не виконував владних управлінських функцій, а реалізував свої повноваження з питань, віднесених до його компетенції як єдиного органу законодавчої влади в Україні, то, на думку колегії суддів, такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Не можемо погодитися з таким підходом, виходячи із такого. 
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Предметом оскарження у цій справі є постанова ВР України, яка є підзаконним нормативно-правовим актом.
Статтею 266 КАС України визначено особливості провадження у справах щодо оскарження, зокрема актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Пунктом 1 частини першої статті 266 КАС України встановлено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.  
У мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 визначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВРУ приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об`єктом судового конституційного контролю.
Той факт, що постанови ВР України можуть бути об`єктом судового конституційного контролю у випадках їх оскарження з підстав їх неконституційності чи порушення конституційної процедури у процесі їх прийняття або набрання ними чинності, на нашу думку, автоматично не виключає постанови ВР України із-під судового контролю в адміністративному судочинстві в усіх інших випадках. 
На підставі наведеного приходимо до висновку, що Верховний Суд не мав правових підстав для закриття провадження у цій справі та у такий спосіб ухилився від розгляду заявленого у цій справі спору. 

Судді                                                                                                       Л.О.Єресько

                                                                                                     Н.М. Мартинюк