ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 січня 2021 року 
м. Київ
справа №826/18805/16
адміністративне провадження №К/9901/45591/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні справу 
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ" 
на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017 (колегія у складі суддів Глущенко Я.Б., Бєлової Л.В., Пилипенко О.Є.)
у справі № 826/18805/16
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ" 
до Полтавської обласної ради, 
третя особа: Державна служба геології та надр України, 
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          30.11.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю «Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ» звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Полтавської обласної ради, третя особа Державна служба геології та надр України, в якому просило визнати протиправним та скасувати Рішення Полтавської обласної ради №232 від 29.09.2016 про відмову у погодженні надання спеціального дозволу на видобування газу природного, конденсату, нафти, газу, розчиненого у нафті, супутніх компонентів Північно-Яблунівського родовища.
2.          Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.12.2016 позов задоволено.
3.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017 апеляційні скарги Полтавської обласної ради та Державної служби геології та надр України задоволено: постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 26.12.2016 скасовано, ухвалено нове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
4.          07.04.2017 до Вищого адміністративного суду надійшла касаційна скарга позивача на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29.03.2017. У касаційній скарзі позивач просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
5.          Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 11.04.2017 відкрито провадження у справі. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду справу було передано до Верховного Суду.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

6.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що ТОВ «Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ» звернулося до Державної служби геології та надр України із заявою на отримання спеціального дозволу на користування надрами від 07.09.2016 №708 №14458/02/12-16.
7.          Листом №20861/13/12-16 від 07.11.2016 Державна служба геології та надр України повідомила ТОВ «Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ» про відмову у наданні йому спеціального дозволу на видобування газу природного, конденсату, нафти, газу, розчиненого у нафті, супутніх компонентів Північно-Яблунівського родовища з посиланням на підпункт 1 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615 (далі - Порядок 615) та рішення Полтавської обласної ради від 29.09.2016 №232 про відмову у погодженні видачі позивачеві зазначеного спеціального дозволу.
8.          У рішенні від 29.09.2016 №232 зазначено, що Полтавською обласною радою було відмовлено Державній службі геології та надр України у погодженні видачі ТОВ «Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ» спеціального дозволу з огляду на рекомендації постійної комісії Полтавської обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр не погоджувати надання відповідних спеціальних дозволів до моменту прийняття Верховною Радою України Закону №3038 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо упорядкування системи надходження та використання коштів із рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату)».
9.          Вважаючи зазначене рішення Полтавської обласної ради необґрунтованим та протиправним, позивач звернувся з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

10.          В обґрунтування позовних вимог Позивач зазначав, що Товариством вчинено всі необхідні та передбачені законодавством дії для отримання дозволу, проте всупереч вимогам законодавства Відповідачем прийнято спірне рішення.
11.          Відповідач заперечень на позовну заяву не надавав.
12.          Третя особа зазначила, що Держгеонадра України відмовила у наданні спеціального дозволу відповідно до п. 19 Порядку №615.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

13.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що чинне законодавство передбачає виключні підстави для відмови в погодженні спеціального дозволу, в той час як свідчать матеріали справи, відповідачем всупереч вимогам законодавства було відмовлено в погодженні.
14.          З таким висновком не погодився суд апеляційної інстанції та зазначив, що Полтавська обласна рада діяла в межах своїх повноважень, у порядку та у спосіб, передбачені законом, а відтак, рішення про відмову у наданні спірного погодження є правомірним. 

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

15.          Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду а апеляційної інстанції та вважає, що суд неправильно застосував норми матеріального та процесуального права з неповним з`ясуванням обставин справи, оскільки:
А) порушивши законодавчо встановлений порядок, Полтавська обласна рада прийняла оскаржуване рішення щодо пакету документів без його попереднього вивчення, розгляду та отримання висновків щодо нього від постійної комісії з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр;
Б) порушивши законодавчо встановлений порядок, Полтавська обласна рада прийняла оскаржуване рішення щодо пакету документів без зазначення ознак невідповідності документів вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами;
В) у відповідача не було законних підстав для відмови у погодженні;
Г) суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що погодження спеціального дозволу на користування надрами не є дозвільним документом.
16.          05.05.2017 надійшов відзив від відповідача, в якому останній покликався на правомірність рішення суду апеляційної інстанції з огляду на те, що відповідач діяв в межах норм чинного законодавства.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

17.          Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги та відзиву, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та вважає за необхідне зазначити таке.
18.          Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19.          Частина 1 ст. 19 Кодексу України про надра встановлює, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
20.          Відповідно до положень ст. 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
21.          Положеннями ст. 14 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.
22.          Корисні копалини за своїм значенням поділяються на корисні копалини загальнодержавного і місцевого значення. Віднесення корисних копалин до корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища (стаття 6 Кодексу України про надра).
23.          У відповідності до ст. 91 Кодексу України про надра до компетенції обласних, Київської та Севастопольської міських рад у порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законодавчими актами, належить: надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення; погодження надання надр у користування з метою геологічного вивчення і розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин розподіл між відповідними місцевими бюджетами плати за користування надрами; розроблення, затвердження та виконання місцевих програм розвитку мінерально-сировинної бази, раціонального використання і охорони надр; оголошення геологічних об`єктів, що становлять наукову або культурну цінність, об`єктами природно-заповідного фонду місцевого значення; припинення права на користування ділянкою надр у випадках і порядку, передбачених цим Кодексом; здійснення контролю за використанням та охороною надр; вирішення інших питань у сфері регулювання гірничих відносин, визначених законом.
24.          За змістом ч. 2 та ч. 3 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр після попереднього погодження з відповідною радою питання про надання земельної ділянки для зазначених потреб, крім випадків, коли у наданні земельної ділянки немає потреби.
25.          Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної економічної зони, а також процедура продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №615 від 30.05.2011 (далі - Порядок №615).
26.          Пунктом 9 Порядку № 615 передбачено, що надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з: Радою Міністрів АР Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин; відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення; Мін природи - на всі види користування надрами; Держпраці - на геологічне вивчення з дослідно-промисловою розробкою та видобування, а також для цілей, не пов`язаних із видобуванням корисних копалин, в частині державного гірничого нагляду. За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
27.          Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
28.          За ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до повноважень обласної ради у сфері регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища належить, у тому числі, погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення.
29.          Статтею 21 цього Закону передбачено, що обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану.
30.          Жодним нормативно-правовим актом не передбачено підстав відмови у погодженні надання надр у користування. Отже, обласна рада при прийнятті рішення з цього питання керується власним переконанням, доцільністю, враховує інтереси територіальної громади. Мотив, покладений в основу відмови у наданні погодження, має раціональну основу та не є протиправним чи свавільним.
31.          Щодо порядку прийняття оскаржуваного рішення Суд зазначає таке.
32.          Відповідно до ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (пункт 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (пункт 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (пункт 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (пункт 29).
33.          Пунктом 22 частини 1 статті 43 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів відповідно районного, обласного значення, а також про скасування такого дозволу. 
34.          Згідно частини 1, 4 статті 47 Закону України, від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні", постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
35.          Як встановлено судом апеляційної інстанції, оскаржуване рішення прийнято відповідачем з огляду на рекомендації постійної комісії Полтавської обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр від 08.09.2016, якими рекомендовано відмовити Державній службі геології та надр України у погодженні надання без проведення аукціону ТОВ «Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ» спеціального дозволу.
36.          У матеріалах справи є протокол засідання постійної комісії Полтавської обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр від 08.09.2016, на якому вирішено не погоджувати надання відповідних спеціальних дозволів до моменту прийняття Верховною Радою України Закону №3038 «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України (щодо упорядкування системи надходження та використання коштів із рентної плати за користування надрами для видобування нафти, природного газу та газового конденсату)».
37.          Вищезазначене спростовує твердження позивача про те, що відповідач прийняв оскаржуване рішення без попереднього вивчення і висновків постійної комісії Полтавської обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу та використання надр.
38.          Суд погоджується з позицією суду апеляційної інстанції про те, що суд першої інстанції дійшов до помилкового висновку, що погодження спеціального дозволу є дозвільним документом та здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності. 
39.          Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності, встановлення порядку діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та державних адміністраторів визначає Закон України "Про довільну систему у сфері господарської діяльності".
40.          Відповідно до Закону України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин та погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення не відноситься до документів дозвільного характеру.
41.          Суд відхиляє покликання скаржника на те, що погодження обласної ради за своїми критеріями відповідає документу дозвільного характеру, оскільки Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо скорочення кількості документів дозвільного характеру" від 09.04.2014 №1193-VII погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, було виключено з переліку документів дозвільного характеру, передбаченого  Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності». 
42.          Враховуючи вищезазначене, відсутні підстави вважати оскаржуване рішення відповідача документом дозвільного характеру та застосовувати до нього вимоги, передбачені Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
43.          Отже, Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що в даному випадку Полтавська обласна рада діяла в межах своїх повноважень, у порядку та у спосіб, передбачені законом, а тому рішення про відмову у наданні погодження, є правомірним, а підстави для його скасування та задоволення адміністративного позову відсутні.
44.          Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову.
45.           Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
46.          Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до ч. 6ст. 139 КАС України понесені сторонами судові витрати новому розподілу не підлягають.
Керуючись ст. 341, 343, 350 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Арабський Енергетичний Альянс ЮЕЙ" залишити без задоволення.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 березня 2017 року у справі №    826/18805/16 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб