ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 1.380.2019.000319
адміністративне провадження № К/9901/34617/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №1.380.2019.000319

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і ОСОБА_1 
до прокуратури Львівської області
про визнання протиправними дій і зобов`язання утриматися від вчинення дій

за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і фізичної особи ОСОБА_1
на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року
(постановлену у складі: головуючого судді Гулика А.Г.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Судової-Хомюк Н.М., суддів Пліша М.А., Святецького В.В.).

УСТАНОВИВ:

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Товариство з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і фізична особа ОСОБА_1 (директор вказаного товариства) у січні 2019 року звернулися з адміністративним позовом до прокуратури Львівської області, в якому, з урахуванням уточнень просили: 

- визнати незаконним подання касаційної скарги прокуратурою Львівської області у справі №914/2612/17 у зв`язку з відсутністю правових підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі та непропорційністю дій, які ведуть до порушення прав позивачів;

- визнати сторонніми, упередженими і протизаконними дії прокуратури, а саме: те, що відповідач з одного боку шукає причини діяти проти товариства, при чому самостійно проводить дослідження і без права звертається до суду, а з другого боку, справи щодо захисту прав позивачів залишає без розгляду або спрямовує до інших органів і залишає без нагляду; зобов`язати прокуратуру провести нагляд відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у тому числі над справами, про які повідомляли позивачі: клопотання до Національного антикорупційного бюро України, клопотання №154 від 15 червня 2017 року до Генеральної прокуратури України, клопотання щодо незареєстрованих договорів оренди, клопотання про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради;

- зобов`язати прокуратуру вияснити, чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, є правопорушеннями і при наявності порушень, в рамках своєї функції, прийняти відповідні заходи: кримінальні (як державний обвинувач), адміністративні або дисциплінарні.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач незаконно подав касаційну скаргу на рішення Господарського суду Львівської області та Львівського апеляційного господарського суду у справі №914/2612/17 за позовом першого заступника керівника Стрийської місцевої прокуратури Львівської області до Володимирецької сільської ради, ТОВ «Верболіз» про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування та повернення земельних ділянок. Крім того, прокуратура не розглядає порушення закону, про які вказують їй позивачі, зокрема: не розглянуто клопотання, адресоване Національному антикорупційному бюро України (далі - «НАБУ»), яке в перенаправлено до Стрийської місцевої прокуратури, що свідчить про те, що прокуратура не провела нагляд за справою; залишено без відповіді звернення щодо організації досудового розслідування можливих тяжких порушень при державній реєстрації договорів оренди державними службовцями Управління Держкомзему у Жидачівському районі Львівської області і Журавніської селищної ради.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, закрито провадження у справі в частині позовних вимог про: 

- визнання сторонніми, упередженими і протизаконними дій відповідача, а саме, того, що прокуратура залишає без розгляду або спрямовує до інших органів і залишає без нагляду справи щодо захисту прав позивачів; зобов`язання провести нагляд відповідно до Закону України "Про прокуратуру", у тому числі над справами, про які повідомляли позивачі клопотання до НАБУ, (додаток 10 до позовної заяви), клопотання від 15 червня 2017 року №154 до Генеральної прокуратури України, клопотання щодо незареєстрованих договорів оренди (додаток 14 до позовної заяви), клопотання про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради (додаток 16 до позовної заяви);

- зобов`язання з`ясувати чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, є правопорушеннями і при наявності порушень, в рамках своєї функції, прийняти відповідні заходи: кримінальні (як державний обвинувач), адміністративні або дисциплінарні.

Ухвала про закриття провадження у справі мотивована тим, що позовні вимоги за характером спірних правовідносин є спором щодо оскарження дій та бездіяльності органів прокуратури, пов`язані із організацією та розглядом заяв позивача про вчинення кримінальних правопорушень. Тому спірні відносини, які виникли між позивачами і відповідачем під час розгляду останнім звернень про вчинення кримінальних правопорушень не є управлінськими, а владними процесуальними функціями, а отже порядок оскарження дій чи бездіяльності відповідних посадових осіб регламентований Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - «КПК України»), зокрема його статтями 303 - 307. Водночас апеляційний суд зазначив, що вказаний висновок узгоджується з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 5 червня 2018 року у справі №826/13340/15.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі позивачі просять скасувати оскаржувані ухвалу і постанову судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити ті позовні вимоги, за якими суди закрили провадження у справі.

Скаржники вказують на порушення судами норм матеріального і процесуального права і зазначають, що вказані позовні вимоги стосуються упущень державного органу (відповідача) під час організації своєї управлінської діяльності, а не окремих процесуальних дій у межах кримінального провадження. Тобто позивачі вважають, що прокуратура Львівської області своєю бездіяльністю не реалізує завдань держави, чим порушує права позивачів. Крім того, зазначають, що оскарження дій/бездіяльності прокуратури як державного органу, у тому числі щодо виконання нею своїх функцій, КПК України не передбачено. Позивачі зазначають, що саме за ними залишається питання вибору виду судочинства, в якому оскаржити відповідні дії/бездіяльність прокуратури. До того ж оскарження відповідних дій/бездіяльності у порядку КПК України вважають неефективним. Оскільки суд апеляційної інстанції не застосував ті норми права, на які посилалися позивачі, не взяв до уваги аргументи апеляційної скарги, то скаржники вказують на порушення цим судом вимог статей 246, 322, а також статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України») щодо змісту рішення суду. 

Прокуратура Львівської області відзиву на касаційну скаргу не подала, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримала 10 лютого 2020 року.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ 

Як встановили суди і випливає зі змісту оскаржуваних судових рішень та доводів позивачів, позовні вимоги обґрунтовані неналежним розглядом відповідачем заяв, скерованих до правоохоронних органів, а саме: клопотання №171 від 13 липня 2017 року до НАБУ, заяви-скарги №87 від 27 лютого 2018 року про розслідування обставин щодо незареєстрованих договорів оренди, клопотання №162 від 27 червня 2017 про розслідування можливих протизаконних і корупційних дій державних службовців. 

За результатами аналізу вказаних звернень суди встановили таке.

Зміст клопотання №171 від 13 липня 2017 року до НАБУ зводиться до того, що позивачі дають оцінку діям прокуратури Стрийського району Львівської області та Жидачівського відділення поліції щодо проведення досудового розслідування у кримінальних провадженнях та закриття кримінального провадження щодо обробки землі в с. Монастирець. Також вказують на те, як обставини необхідно взяти до уваги для розслідування можливого протизаконного впливу на правоохоронні органи в інтересах «Млин Агро», зазначають, що мають відповідні докази. Позивачі вбачають ознаки корупційної діяльності в методах роботи Львівської обласної поліції для вигоди фірми «Млин Агро». У зв`язку з цим просять розслідувати відповідні корупційні зв`язки на вищому рівні (поліція області, оточення депутата Верховної Ради України, Служба безпеки України Львівської області) і у разі наявності порушення законодавства притягнути винних осіб до кримінальної відповідальності та призупинити подальший вплив на діяльність державних правоохоронних органів. Також вказують на те, що їхнє клопотання до Генеральної прокуратури України скероване до поліції у Львівській області і з причини можливих корупційних зв`язків між обласною поліцією і відповідними особами позивачі не можуть сподіватися на розслідування можливого злочину.

Вказане звернення направлене з НАБУ до Генеральної прокуратури України відповідно до листа від 25 липня 2017 року №11-006/26165.

Генеральна прокуратура України надіслала за належністю вказане звернення до прокуратури Львівської області листом від 4 серпня 2017 року №19-р.

Прокуратура Львівської області листом від 10 серпня 2017 року №04/2/2-р-17 скерувала вказане звернення до Стрийської місцевої прокуратури для організації розгляду щодо можливих неправомірних дій.

Зміст заяви-скарги №87 від 27 лютого 2018 року про розслідування щодо незареєстрованих договорів оренди, скерованої до Стрийської місцевої прокуратури, зводиться до того, що у порушеннях, допущених при державній реєстрації договорів оренди, позивачі вбачають можливе кримінальне порушення зі сторони державних службовців. Тому просять організувати досудове розслідування можливих кримінальних дій з боку службовців колишнього Управління Держкомзему у Жидачівському районі Львівської області.

Стрийська місцева прокуратура направила вказане звернення до Жидачівського відділення поліції з урахуванням вимог статті 214 КПК України для проведення перевірки наведених у ньому доводів і прийняття рішення відповідно до вимог чинного законодавства, що підтверджується листом від 2 березня 2018 року №04-28/о-18.

Зміст клопотання №162 від 27 червня 2017 року, скерованого до прокуратури Львівської області, Стрийської місцевої прокуратури, Жидачівського відділення поліції про розслідування можливих протизаконних дій і корупційних відносин з боку деяких працівників Журавнівської селищної ради зводиться до того, що на думку позивачів фірма «Млин Агро», яка обробляє землю на території Журавнівської селищної ради, допускає порушення в частині сплати орендних платежів. У зв`язку з цим позивачі просять розслідувати можливі протизаконні дії окремих працівників Журавнівської селищної ради і можливі корупційні відносини між працівниками селищної ради і «Млин Агро».

Вказане звернення 30 червня 2017 року скероване до Жидачівського відділення поліції для організації перевірки.

Пояснення позивачів до судового засідання від 9 липня 2018 року у господарській справі №914/2612/17 стосуються незаконних, на їхню думку, дій правоохоронних органів України, на підтвердження чого додано копії звернень до НАБУ, Генеральної прокуратури України, прокуратури Львівської області.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) 

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

За частиною першою статті 2 КАС України (тут і далі у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року і до 8 лютого 2020 року) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у передбачені цією нормою способи.

За визначеннями пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку з порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до частини першої статті 1 КПК України порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України.

Статтею 2 цього Кодексу визначено, що завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.

Згідно зі статтею 24 КПК України кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом.

Порядок оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів досудового розслідування чи прокурора під час досудового розслідування визначено у параграфі 1 глави 26 КПК України (статті 303- 308).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Законом України «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ» від 15 січня 2020 року №460-IX, що набрав чинності 8 лютого 2020 року, внесено ряд змін до КАС України, зокрема до Глави 2 «Касаційне провадження» Розділу ІІІ «Перегляд судових рішень».

Разом з тим, пунктом 2 Розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» вказаного Закону встановлено, що касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.

Оскільки касаційна скарга Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і ОСОБА_1 подана до набрання чинності Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX, то здійснюючи касаційний перегляд справи Верховний Суд керується положеннями КАС України, які діяли до набрання чинності вказаним Законом, тобто у редакції Кодексу, чинній до 8 лютого 2020 року.

Ключовим доводом касаційної скарги є те, що позивачі оскаржують дії та бездіяльність прокуратури Львівської області як державного органу, який неналежно виконує свої функції, а не окремі процесуальні дії [прокурорів] у межах кримінального провадження. Зокрема зауважують, що оскарження дій/бездіяльності у порядку КПК України вважають неефективним.

Конституційний Суд України у рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Однак таке оскарження може здійснюватися у порядку, встановленому КПК України, оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості та не належить до управлінської сфери.

У рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що, здійснюючи перевірку заяв і повідомлень про злочини, прокурор, слідчий, орган дізнання діють до порушення кримінальної справи, однак вдаються до тих же способів і прийомів, що й під час збирання доказів у кримінальній справі. Отже, правовідносини, що мають місце під час розгляду заяв про злочини, за своєю правовою природою є кримінально-процесуальними. Тому перевірка скарг на рішення, дії чи бездіяльність вказаних суб`єктів владних повноважень має відбуватися у тому ж процесуальному порядку і тим же судом, на який відповідно до закону покладені повноваження щодо перевірки й оцінки доказів у кримінальній справі, тобто судом із розгляду кримінальних справ. 

Зазначене обумовлює висновок, що компетентним національним судом, до юрисдикції якого належить розгляд скарг щодо прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб`єктом владних повноважень стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини, є суд, який спеціалізується на розгляді кримінальних справ.

Водночас Конституційний Суд України у справі №19-рп/2011 вирішив, що скарги осіб стосовно прийняття рішень, вчинення дій або допущення бездіяльності суб`єктом владних повноважень щодо заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини суди повинні розглядати і вирішувати у кримінальному судочинстві.

До того ж імперативний припис пункту 2 частини другої статті 19 КАС України виключає юрисдикцію адміністративних судів щодо справ, які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства.

Аналогічний підхід щодо застосування вказаних норм процесуального права викладений у постанові Верховного Суду України від 16 вересня 2015 року у справі №21-1666а15, постановах Великої Палати Верховного Суду від 5 червня 2018 року у справі №826/13340/15 і від 9 лютого 2019 року у справі №705/406/18. Ці судові рішення Верховний Суд враховує під час розгляду цієї справи, оскільки вони чітко відображають підхід Верховного Суду України і Великої Палати Верховного Суду щодо визначення юрисдикції спорів, які стосуються бездіяльності правоохоронних органів щодо реагування заявників на повідомлення про кримінальні правопорушення і протиправності дій чи бездіяльності посадових осіб правоохоронних органів у межах конкретних кримінальних проваджень.

Суди першої та апеляційної інстанції, проаналізувавши клопотання позивачів №171 від 13 липня 2017 року до НАБУ, заяву-скаргу №87 від 27 лютого 2018 року до Стрийської місцевої прокуратури і клопотання №162 від 27 червня 2017 року до прокуратури Львівської області, Стрийської місцевої прокуратури, Жидачівського відділення поліції, правильно зазначили, що позовні вимоги за характером спірних правовідносин є спором щодо оскарження дій та бездіяльності органів прокуратури, пов`язаних з організацією і розглядом заяв позивачів про вчинення кримінальних правопорушень (повідомлення про обставини корупційних злочинів і прохання їх розслідувати).

Крім того, суд першої інстанції правильно зазначив, що вимоги позивачів про зобов`язання відповідача з`ясувати чи упущення у ході внутрішнього контролю перевірки та непроведений нагляд прокуратурою (Стрийська місцева прокуратура, Львівська обласна прокуратура), у тому числі доводи у поясненні щодо судового засідання від 9 липня 2018 року, по суті стосуються реалізації прокуратурою процесуальних повноважень, які надані КПК України, Законом України «Про прокуратуру», а також Законом України «Про оперативно- розшукову діяльність».

Так, частина сьома статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вказує, що у разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Зважаючи на викладене і суть звернень позивачів до правоохоронних органів, результатами розгляду яких обґрунтовано цей позов, адміністративний суд не може розглядати цю справу, оскільки не буде відповідати вимозі «суду, встановленого законом», яка повинна бути дотримана в силу статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. 

Такий підхід жодним чином не обмежує права позивачів на доступ до суду, а навпаки гарантує розгляд справи тим судом, який дійсно уповноважений розглядати справи, що мають особливості, пов`язані з діяльністю правоохоронних органів, яка регулюється КПК України.

Натомість положення статті 55 Конституції України і вимоги статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (про що свідчить практика Європейського суду з прав людини, зокрема рішення: Aksu v. Turkey, заяви №4149/04 і 41029/04, пункт 50; Burden v. the United Kingdom, заява №13378/05, пункт 33; Tanase v. Moldova, заява №7/08, пункт 104) не дозволяють скаржитися абстрактно щодо певних обставин діяльності державного органу, як то неналежне виконання прокуратурою функцій держави. 

Так само сумніви позивачів щодо неефективності оскарження відповідних дій/бездіяльності відповідача у порядку КПК України не є підставою для розгляду цієї справи адміністративним судом. 

Водночас Верховний Суд вважає, що суди надали оцінку усім ключовим аргументам позивачів стосовно предметної юрисдикції цієї справи, а отже їхні доводи про порушення судами вимог статей 246, 322 КАС України необґрунтовані. 

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої й апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки доводи касаційної скарги на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року про закриття провадження і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року, якою цю ухвалу залишено без змін, не спростовують правильності застосування судами норм процесуального права, то оскаржувані судові рішення належить залишити без змін.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України у редакції, чинній до 8 лютого 2020 року, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Верболіз» і фізичної особи ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 24 червня 2019 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 жовтня 2019 року залишити без змін.

Судові витрати не розподіляються. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………

…………………………….

…………………………….

Н.М.          Мартинюк
А.В.          Жук
Ж.М.          Мельник-Томенко,
Судді          Верховного Суду