ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2021 року	Львів	Справа № 380/7188/20 пров. № А/857/1511/21	
  Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
судді-доповідача:                                                  Ніколіна В.В.,
суддів:                                                                        Гінди О.М., Пліша М.А.,
 за участю секретаря судових засідань -                     Кітраль Х.І.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року (суддя - Клименко О.М., м. Львів, повне судове рішення складено 30 листопада 2020 року) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Городоцької районної державної адміністрації Львівської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Управління державної казначейської служби України у Городоцькому районі Львівської області, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії, стягнення моральної шкоди,-
ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 у вересні 2020 року звернувся до суду з адміністративним позовом до Городоцької районної державної адміністрації Львівської області, у якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення відповідача щодо відмови у задоволенні клопотання від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана; зобов`язати Городоцьку районну адміністрацію Львівської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана (згідно доданих графічних матеріалів) та надати відповідний дозвіл; стягнути з відповідача на його користь моральну шкоду, завдану протиправним рішенням у розмірі статистичної середньої заробітної плати по Львівській області у липні 2020 року - 10530 грн. 00 коп.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що листом Городоцької районної державної адміністрації Львівської області № ЗВГ-ВИХ-52-382/0/20 від 31 серпня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб у зв`язку з тим, що розпорядження обраною позивачем земельною ділянкою з наявним на ній водним об`єктом (замкненою водоймою) не входить до повноважень відповідача щодо розпорядження такими землями, а таким розпорядником є Головне управління Держгеокадастру у Львівській області. Зазначену відповідь позивач уважає невмотивованою та такою, що порушує вимоги Земельного кодексу України та Конституції України, оскільки частина сьома статті 118 Земельного кодексу України містить вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього. Тому, у разі надання органом місцевого самоврядування або органом державної влади відмови у наданні особі дозволу на розроблення    проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначена у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року у справі №380/7188/20 адміністративний позов задоволено частково.  Визнано протиправною бездіяльність Городоцької районної державної адміністрації Львівської області щодо неприйняття рішення за клопотанням ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою АДРЕСА_1 . Зобов`язано Городоцьку районну державну адміністрацію Львівської області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні. В решті позовних вимог відмовлено. Стягнуто з ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 1261,20 грн. на користь Державного бюджету України.
Не погодившись із ухваленим судовим рішенням, його оскаржив позивач, який із покликанням на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким задовольнити адміністративний позову повному обсязі, а судові витрати покласти на відповідача. В обґрунтування апеляційних вимог зазначає, що суд першої інстанції, відмовивши у задоволенні вимоги про надання відповідачем відповідного розпорядження щодо надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою, не забезпечив ефективне відновлення порушеного права позивача. Також необґрунтованими та помилковими є висновки суду щодо відсутності підстав для стягнення на користь позивача моральної шкоди, оскільки така була заподіяна протиправними діями відповідача. Крім того, суд першої інстанції безпідставно в порядку розподілу судових витрат стягнув з ОСОБА_1 судовий збір, хоча позивач є учасником бойових дій та звільнений від сплати судового збору у всіх судових інстанціях на підставі пункту 13 частини першої статті п`ятої Закону України «Про судовий збір».
Відповідач та третя особа правом подання письмового відзиву на апеляційну скаргу не скористалися.
Учасники справи, в судове засідання не з`явились, про дату, час і місце розгляду справи були повідомлені належним чином, а тому, апеляційний суд, відповідно до частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності учасників справи, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.
Заслухавши суддю-доповідача,  переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та знайшло своє підтвердження під час розгляду апеляційної скарги, що    ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення серії НОМЕР_1 від 21 вересня 2020 року, та має право на пільги встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій.
Позивач 31 серпня 2020 року звернувся до Городоцької районної державної адміністрації Львівської області з клопотанням, у якому відповідно до статей 17, 59, частини 3 статті 122 Земельного кодексу України просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана згідно з погодженим 01 листопада 2019 року Городоцькою РДА та затвердженим 19 березня 2020 року Городоцькою районною радою Проектом зміни меж села Мшана Городоцького району».
У клопотанні зазначив про те, що водний об`єкт, являє собою замкнену водойму. Дані про реєстрацію речових прав на земельну ділянку в Держгеокадастрі відсутні. Невідповідностей обраної земельної ділянки з зазначеним цільовим призначенням в комплексі з водним об`єктом - нормативно-правовим актам, генеральному плану с. Мшана та іншій містобудівній документації, схемам землеустрою і техніко-економічним обґрунтуванням використання та охорони земель с. Мшана, проектів землеустрою щодо впорядкування територій с. Мшана, затверджених    у встановленому порядку - не виявлено. Також повідомив, що раніше право на безоплатну приватизацію земельної ділянки за цим цільовим призначенням згідно зі статтями 116, 118 Земельного кодексу України не використав.
До поданого клопотання позивач долучив графічне зображення бажаного місця розташування земельної ділянки з водним об`єктом на ній, орієнтованою площею - 1,2 гектари для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб в межах с. Мшана Городоцького району (а.с.10). 
Листом Городоцької районної державної адміністрації Львівської області № ЗВГ-ВИХ-52-382/0/20 від 03 вересня 2020 року позивачу роз`яснено, зокрема, про те, що саме Держгеокадастр та його територіальні органи уповноважені розпоряджатися землями державної власності сільськогосподарського призначення та передавати такі землі у власність або у користування для всіх потреб; частина шоста статті 118 Земельного кодексу України надає вичерпний перелік цільових призначень, за якими можуть безоплатно передаватися у власність земельні ділянки: для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації». 
Не погодившись з рішенням відповідача щодо відмови у задоволенні поданого клопотання від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що бездіяльність Городоцької районної державної адміністрації Львівської області щодо неприйняття рішення за клопотанням ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб є протиправною, тому належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та стягнення моральної шкоди, то суд першої інстанції у задоволенні таких відмовив.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв`язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, в межах доводів та вимог апеляційної скарги колегія суддів апеляційного суду виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі та в межах повноважень у спосіб, що передбачений, як Конституцією, так і Законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Частиною першою статті 81 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності; приватизації земельних ділянок, що були раніше надані їм у користування; прийняття спадщини; виділення в натурі (на місцевості) належної їм земельної частки (паю).
Згідно з частиною 2 статті 59 Земельного кодексу України громадянам та юридичним особам за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування можуть безоплатно передаватись у власність замкнені природні водойми (загальною площею до 3 гектарів). Власники на своїх земельних ділянках можуть у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми.
Відповідно до абзацу першого частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Частиною другою статті 116 Земельного кодексу України визначено, що набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до пункту «в» частини третьої статті 116 Земельного кодексу України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадян в межах норм безоплатної приватизації визначено статтею 118 Земельного кодексу України.
Згідно з частинами шостою та сьомою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Пунктом «а» частини першої статті 17 Земельного кодексу України визначено, що до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
Відповідно до частини третьої статті 122 Земельного кодексу України районні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: ведення водного господарства; будівництва об`єктів, пов`язаних з обслуговуванням жителів територіальної громади району (шкіл, закладів культури, лікарень, підприємств торгівлі тощо), з урахуванням вимог частини сьомої цієї статті; індивідуального дачного будівництва.
Згідно з частиною десятою статті 118 Земельного кодексу України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
Системний аналіз вищенаведених приписів Земельного кодексу України дає підстави для висновку, що обов`язковим є прийняття відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови.
У справі встановлено, що    31 серпня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Городоцької районної державної адміністрації Львівської області із клопотанням, у якому відповідно до статей 17, 59, частини 3 статті 122 Земельного кодексу України просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана згідно з погодженим 01 листопада 2019 року Городоцькою РДА та затвердженим 19 березня 2020 року Городоцькою районною радою Проектом зміни меж села Мшана Городоцького району.
До вказаного клопотання ОСОБА_1 долучив графічне зображення бажаного місця розташування земельної ділянки з водним об`єктом на ній, орієнтованою площею - 1,2 гектари для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб в межах с. Мшана Городоцького району. 
Городоцька районна державна адміністрація Львівської області листом від 03 вересня 2020 року № ЗВГ-ВИХ-52-382/0/20 роз`яснила позивачу, зокрема, про те, що Держгеокадастр та його територіальні органи уповноважені розпоряджатися землями державної власності сільськогосподарського призначення та передавати такі землі у власність або у користування для всіх потреб». Крім того, в листі зазначено, що частина шоста статті 118 ЗК України надає вичерпний перелік цільових призначень, за якими можуть безоплатно передаватися у власність земельні ділянки: для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації.    
Для надання правової оцінки таким діям відповідача, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
У частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу. Перелік документів, які повинен подати заявник, визначений законом. Вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені законом, забороняється. Також частиною сьомою       статті 118 Земельного кодексу України       визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме: - невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів; - невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів; - невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому       законом       порядку.
Тобто, Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. В той же час нормами Земельного кодексу України не передбачено право відповідного органу виконавчої влади відступати від положень цієї статті Земельного кодексу України.
Зі змісту статті 122 Земельного кодексу України видно, що вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
Відповідно до норм цієї статті вирішення питання щодо передачі земельних ділянок із земель державної власності у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб належить до компетенції районних державних адміністрацій.
Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон України від 09 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації».
Згідно з частинами другою  та третьою статті 1 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.
Статтею 6 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» визначено види актів місцевих державних адміністрацій. 
Відповідно до частини першої цієї статті на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Згідно з частинами першою та п`ятою статті 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособово і несуть за них відповідальність згідно із законодавством.
Акти місцевих державних адміністрацій індивідуальної дії, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено пізніший строк введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а також обов`язково оприлюднюються, крім внутрішньо організаційних актів.
Постановою Кабінету Міністрів України від 17 січня 2018 року № 55 «Деякі питання документування управлінської діяльності» затверджено Типову інструкцію з діловодства в міністерствах, інших центральних та місцевих органах виконавчої влади (далі - Інструкція).
Згідно з абзацом 1 пункту 1 Інструкції ця Інструкція встановлює вимоги щодо документування управлінської інформації та організації роботи з документами, створеними у паперовій формі Секретаріатом Кабінету Міністрів України, центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, підприємствами, установами, організаціями, що належать до сфери управління центральних або місцевих органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (далі - установи).
Відповідно до пункту 80 Інструкції накази (розпорядження) видаються, як рішення організаційно-розпорядчого чи нормативно-правового характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основної діяльності установи, адміністративно-господарських або кадрових питань.
Пунктами 87-88 Інструкції передбачено, що наказ (розпорядження) оформлюється на бланку наказу (розпорядження). Зміст наказу (розпорядження) коротко викладається в заголовку, який починається з прийменника «Про» і складається за допомогою віддієслівного іменника («Про затвердження...», «Про введення...», «Про створення...») або іменника («Про підсумки...», «Про заходи...»). Текст наказу (розпорядження) з питань основної діяльності установи та адміністративно-господарських питань складається з преамбули і розпорядчої частини.
Водночас, пунктом 123 Інструкції передбачено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як відповіді на виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим, дорученнях вищих посадових осіб, на запити, звернення, а також кореспонденцію Верховної Ради України, на виконання доручень установ вищого рівня, на запити інших установ, звернення громадян, запити на інформацію, а також як ініціативні та супровідні листи.
Таким чином, положеннями наведених вище нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності місцевої державної адміністрації, як органу виконавчої влади, нею має видаватися відповідне розпорядження. 
При цьому, колегія суддів звертає увагу, що листи складаються, зокрема, у разі надання відповіді на звернення громадян.
Отже, рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі розпорядження місцевої державної адміністрації.
Як видно з матеріалів справи, ОСОБА_1 звернувся до відповідача не із зверненням, а з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, за наслідками розгляду якого відповідач мав прийняти відповідне управлінське рішення. Однак у спірному випадку відповідач надіслав позивачу лише відповідь у формі листа з роз`ясненням.
Таким чином, відсутність належним чином оформленого рішення Городоцької районної державної адміністрації Львівської області про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи відмову у його наданні у формі розпорядження, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен прийняти відповідно до вимог законодавства, що регулює спірні правовідносини.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправності бездіяльності Городоцької районної державної адміністрації щодо неприйняття рішення за клопотанням ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб. 
Разом з тим, у позовній заяві позивач просив суд визнати протиправним та скасувати рішення Городоцької районної адміністрації Львівської області про відмову у задоволенні поданого ОСОБА_1 клопотання від 31 серпня 2020 року щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана.
Також суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що оскільки за результатами розгляду поданого позивачем клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою відповідач не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом, тобто вчинив протиправну бездіяльність, тому позовні вимоги у цій частині підлягають задоволенню частково шляхом визнання протиправною бездіяльності Городоцької районної державної адміністрації щодо неприйняття рішення за клопотанням ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана. 
Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею 1,20 гектара для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб, то колегія суддів зазначає таке. 
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. 
Згідно з пунктом 10 частини другої статті 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів. 
Крім того, у рішенні Європейського суду з прав людини від 20 жовтня 2011 року у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) Суд підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування» в контексті мотивації органами місцевого самоврядування своїх рішень. Цей принцип зокрема «…передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб… Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок  і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси...».
Враховуючи те, що протиправна бездіяльність відповідача у цій справі полягає у неприйнятті ним жодного з рішень, які передбачені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України у визначений законом строк,  тому належним способом захисту прав позивача є зобов`язання Городоцької районної державної адміністрації Львівської області прийняти відповідне вмотивоване та законне рішення, з урахуванням позиції суду, що наведена у цьому рішенні. 
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що Городоцька районна державна адміністрація зобов`язана повторно розглянути клопотання позивача від 31 серпня 2020 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та паспорту водного об`єкту щодо відведення земельної ділянки в комплексі з водним об`єктом на ній у власність, орієнтовною площею - 1,2 гектара, для культурно-оздоровчих потреб, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей та рибогосподарських потреб за рахунок категорії земель згідно КВЦПЗ - землі водного фонду - 10:08 та 10:07, яка розташована за адресою Львівська область, Городоцький район, Мшанська сільська рада в межах населеного пункту с. Мшана. 
При цьому, відповідачу при повторному розгляді клопотання позивача необхідно зважати на принцип «належного урядування» та прийняти обґрунтоване рішення, що буде відповідати критеріям правомірного рішення суб`єкта владних повноважень (частина друга статті 2 КАС України), з урахуванням висновків суду, викладених у цьому рішенні. 
Разом з тим, апеляційний суд вважає передчасними вимоги позивача про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки відповідач ще не прийняв будь-якого рішення з цього питання у встановленому законом порядку. Так, як судовому захисту підлягають порушені права чи інтереси особи, а не ті, що можливо/ймовірно будуть порушені у майбутньому, у задоволенні цих позовних вимог слід відмовити, як передчасних.
Щодо позовної вимоги про стягнення на користь позивача моральної шкоди, завданої протиправним рішенням, у розмірі статистичної середньої заробітної плати по Львівській області у липні 2020 року в сумі 10530,00 грн., то колегія суддів зазначає таке.
Статтею 56 Конституції України передбачено, що кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.
Згідно з ч. 1 та ч. 2 ст. 23 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) особа має право на відшкодування моральної шкоди, завданої внаслідок порушення її прав. Моральна шкода полягає: 1) у фізичному болю та стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з каліцтвом або іншим ушкодженням здоров`я; 2) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку з протиправною поведінкою щодо неї самої, членів її сім`ї чи близьких родичів; 3) у душевних стражданнях, яких фізична особа зазнала у зв`язку із знищенням чи пошкодженням її майна; 4) у приниженні честі та гідності фізичної особи, а також, ділової репутації фізичної або юридичної особи.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 ЦК України моральна шкода відшкодовується грішми, іншим майном або в інший спосіб. Розмір грошового відшкодування моральної шкоди визначається судом залежно від характеру правопорушення, глибини фізичних та душевних страждань, погіршення здібностей потерпілого або позбавлення його можливості їх реалізації, ступеня вини особи, яка завдала моральної шкоди, якщо вина є підставою для відшкодування, а також, з урахуванням інших обставин, які мають істотне значення. При визначенні розміру відшкодування враховуються вимоги розумності і справедливості.
Статтею 1167 ЦК України визначено, що моральна шкода, завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності її вини.
Пунктом 3 Постанови Пленум Верховного Суду України «Про судову практику в справах про відшкодування моральної (немайнової) шкоди» № 4 від 31.03.1995 (далі - Постанова) встановлено, що під моральною шкодою слід розуміти втрати немайнового характеру внаслідок моральних чи фізичних страждань, або інших негативних явищ, заподіяних фізичній чи юридичній особі незаконними діями або бездіяльністю інших осіб. Відповідно до чинного законодавства моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв`язку з ушкодженням здоров`я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв`язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв`язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків.
Пунктами 4, 5 Постанови визначено, що у позовній заяві про відшкодування моральної шкоди має бути зазначено, в чому полягає ця шкода, яким неправомірними діями чи бездіяльністю заподіяно позивачеві, з яких міркувань він виходив, визначаючи розмір шкоди, та якими доказами підтверджується. Обов`язковому з`ясуванню при вирішенні спору про відшкодування моральної (немайнової) шкоди підлягають: наявність такої шкоди, протиправність діяння її заподіювача, наявність причинного зв`язку між шкодою і протиправним діянням заподіювача та вини останнього в її заподіянні. Суди, зокрема, повинні з`ясувати, чим підтверджується факт    заподіяння позивачеві моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, за яких обставин чи якими діями (бездіяльністю) вони заподіяні, в якій грошовій сумі чи в якій матеріальній формі позивач оцінює заподіяну йому шкоду та з чого він при цьому виходить, а також інші обставини, що мають значення для вирішення спору.
Відповідно до пункту 9 Постанови розмір відшкодування моральної (немайнової) шкоди суд визначає залежно від характеру та обсягу страждань (фізичних, душевних, психічних тощо), яких зазнав позивач, характеру немайнових втрат (їх тривалості, можливості відновлення тощо) та з урахуванням інших обставин. Зокрема, враховуються стан здоров`я потерпілого, тяжкість вимушених змін у його життєвих і виробничих стосунках, ступінь зниження престижу, ділової репутації, час та зусилля, необхідні для відновлення попереднього стану, добровільне - за власною ініціативою чи за зверненням потерпілого - спростування інформації редакцією засобу масової інформації. При цьому суд має виходити із засад розумності, виваженості та справедливості.
Моральна шкода може полягати, зокрема: у приниженні честі, гідності, престижу або ділової репутації, моральних переживаннях у зв`язку з ушкодженням здоров`я, у порушенні права власності (в тому числі інтелектуальної), прав, наданих споживачам, інших цивільних прав, у зв`язку з незаконним перебуванням під слідством і судом, у порушенні нормальних життєвих зв`язків через неможливість продовження активного громадського життя, порушенні стосунків з оточуючими людьми, при настанні інших негативних наслідків (пункт 3 Постанови).
Позивач не надав суду жодних доказів на підтвердження причинного зв`язку між рішенням відповідача та заподіянням йому моральної шкоди (у вигляді душевних страждань, психологічних переживань тощо).  Саме лише твердження позивача про те, що моральна шкода була спричинена йому внаслідок незаконного рішення відповідача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди.
Ураховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що позовна вимога про стягнення моральної шкоди є необґрунтованою та безпідставною, а тому задоволенню не підлягає.
Щодо розподілу судових витрат та стягнення з ОСОБА_1  судового збору у розмірі 1261,20 грн. на користь Державного бюджету України, то колегія суддів вважає за необхідне зазначити таке.
Відповідно до   статті 131 КАС України   судові витрати складаються із судового збору та витрат, пов`язаних з розглядом справи. Розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.
Законом України «Про судовий збір»   визначено правові засади справляння судового збору, платників, об`єкти та розміри ставок судового збору, порядок сплати, звільнення від сплати та повернення судового збору.
За статтями   1,   2   цього   Закону   судовий збір справляється на всій території України за подання заяв, скарг до суду, за видачу судами документів, а також у разі ухвалення окремих судових рішень, передбачених цим Законом, і включається до складу судових витрат. Платниками цього платежу є: громадяни України, іноземці, особи без громадянства, підприємства, установи, організації, інші юридичні особи (у тому числі іноземні) та фізичні особи-підприємці, які звертаються до суду чи стосовно яких ухвалене судове рішення, передбачене цим Законом.
Статтею 5 Закону України «Про судовий збір»   передбачені пільги щодо сплати судового збору.
Відповідно до пункту 1 частини 1   статті 5 Закону України «Про судовий збір»   від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються позивачі - у справах про стягнення заробітної плати та поновлення на роботі.
Згідно з пунктом 13 частини першої зазначеної норми від сплати судового збору під час розгляду справи в усіх судових інстанціях звільняються учасники бойових дій, Герої України - у справах, пов`язаних з порушенням їхніх прав.  Статус, права, пільги учасників бойових дій встановлені   Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
Відповідно до частини другої   статті 22 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»   ветерани війни та особи, на яких поширюється дія цього   Закону, отримують безоплатну правову допомогу щодо питань, пов`язаних з їх соціальним захистом, а також звільняються від судових витрат, пов`язаних з розглядом цих питань.
Судом встановлено, що ОСОБА_1 є учасником бойових дій, що підтверджується копією посвідчення серії НОМЕР_1 від 21 вересня 2020 року, та має право на пільги встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій.
Тому, враховуючи характер та зміст спірних правовідносин, колегія суддів апеляційного суду вважає, що за подання даного позову ОСОБА_1 звільнений від сплати судового збору, тому висновок суду першої інстанції про стягнення з позивача в користь Державного бюджету України 1261,20 грн. є хибним, а рішення в частині розподілу судових витрат підлягає скасуванню.
Отже, враховуючи результат апеляційного розгляду цієї справи та те, що позивач звільнений від сплати судового збору на підставі пункту 13 частини першої статті п`ятої Закону України «Про судовий збір», судові витрати розподілу не підлягають.
За таких обставин, колегія суддів апеляційного суду приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги позивача є підставними і обґрунтованими лише в частині розподілу судом першої інстанції судових витрат; доводи апеляційної скарги позивача в частині відмови в задоволенні решти позовних вимог не спростовують висновків суду першої інстанції, не мають належного законодавчого обґрунтування  та є безпідставними.
Враховуючи викладене, рішення суду першої інстанції в частині розподілу судових витрат прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права, відтак оскаржуване рішення суду в цій частині відповідно до вимог статті 317 КАС України підлягає скасуванню; в решті рішення суду першої інстанції відповідає вимогам ст. 316 КАС України та скасуванню не підлягає.
Керуючись ч.3 ст. 243, ст. 308, 310, 315, 316, 317, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд,-
ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року у справі № 380/7188/20 в частині розподілу судових витрат скасувати.
В решті рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 листопада 2020 року у справі № 380/7188/20 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України.

Головуючий суддя	 	В. В. Ніколін 	
судді	 	О. М. Гінда 	
 	 	М. А. Пліш  	
Повне судове рішення складено 24.03.2021.