ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И
28 січня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/286/20
Провадження № 11-312заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О., 
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2020 року (суддя Усенко Є. А.) в адміністративній справі за позовом Офісу Генерального прокурора до Вищої ради правосуддя, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення № 2373/0/15-20 від 11 серпня 2020 року,
УСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. 09 вересня 2020 року Офіс Генерального прокурора звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом, у якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) № 2373/0/15-20 від 11 серпня 2020 року про відмову в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Гюндуза Айдиновича про тимчасове відсторонення судді ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення ВРП є протиправним і підлягає скасуванню відповідно до статті 65 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) як таке, що ухвалене складом ВРП, який не мав повноважень його ухвалювати, а саме у зв`язку з потенційним конфліктом інтересів та об`єктивними сумнівами в неупередженості членів ВРП. 
Окремо позивач також зазначає про те, що вказане рішення не містить посилань на визначені законом підстави його ухвалення та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, оскільки єдиною фактичною підставою для відмови в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді є тяжкість вчиненого кримінального правопорушення.
3. За змістом оскаржуваного рішення ВРП № 2373/0/15-20 від 11 серпня 2020 року, цим рішенням відмовлено у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Г. А. про тимчасове відсторонення судді Городищенського районного суду Черкаської області ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності (абзац перший резолютивної частини); вирішено звернутись до Генерального прокурора щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії, які порушують гарантії незалежності судді (абзац другий резолютивної частини). 
Рішення вмотивоване посиланням на встановлені обставини як щодо звернення заступника Генерального прокурора із зазначеним вище клопотанням, так і щодо вчинення стосовно судді ОСОБА_1 прокурорами Офісу Генерального прокурора дій, що можуть свідчити про цілеспрямоване намагання шляхом зловживання процесуальними правами усунути суддю від розгляду кримінального провадження № 12014250190000090, зокрема щодо внесення до Єдиного реєстру досудових розслідувань відомостей про кримінальне правопорушення, вчинене ОСОБА_1 , неодноразові відводи їй як судді у кримінальному провадженні.
4. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2020 року у відкритті провадження у справі за позовом Офісу Генерального прокурора до ВРП, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_1 , про визнання протиправним та скасування рішення ВРП № 2373/0/15-20 від 11 серпня 2020 року в частині відмови у задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Г. А. про тимчасове відсторонення судді Городищенського районного суду Черкаської області ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Позовну заяву Офісу Генерального прокурора про визнання протиправним та скасування рішення ВРП № 2373/0/15-20 від 11 серпня 2020 року в частині звернення до Генерального прокурора щодо виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії, що порушують гарантії незалежності судді (абзац другий резолютивної частини), залишено без руху.
5. Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, Офіс Генерального прокурора подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2020 року в частині відмови у відкритті провадження у справі, а справу в цій частині направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 05 жовтня 2020 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою Офісу Генерального прокурора.
7. 30 жовтня 2020 року до Великої Палати Верховного Суду від ВРП надійшов відзив на апеляційну скаргу, у якому остання просить залишити апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора без задоволення.
8. Ухвалою Великої Палати Верховного Суду від 03 листопада 2020 року справу № 9901/286/20 призначено до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 КАС України.
Висновки суду першої інстанції
9. Відмовляючи у відкритті провадження у справі в частині оскарження рішення ВРП щодо відмови в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора Мамедова Г. А. про тимчасове відсторонення судді ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване рішення ВРП у цій частині не порушує прав та/чи законного інтересу Офісу Генерального прокурора, а має безпосередній вплив лише на правове становище судді. Відтак позов Офісу Генерального прокурора в частині позовних вимог, які стосуються оскарження рішення ВРП № 2373/0/15-20 від 11 серпня 2020 року в зазначеній вище частині, не підлягає розгляду судом.
10. На обґрунтування такого висновку суд першої інстанції зауважив, що стаття 65 Закону № 1798-VIII регламентує порядок та підстави оскарження рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя чи рішення про продовження строку тимчасового відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, зміст якої свідчить про відповідне право судді на таке оскарження. Водночас право на оскарження рішень ВРП у випадку відмови цього органу в задоволенні клопотання Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя наведений закон не визначає. Такий підхід законодавця спрямований на виключення ситуацій зловживання органами правопорядку правом на таке звернення та забезпечення гарантій суддівської незалежності й недоторканності.
11. При цьому, за висновками суду першої інстанції, оскільки вимоги позивача щодо оскарження рішення ВРП у частині відмови в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді ОСОБА_1 від здійснення правосуддя знаходяться поза межами судового контролю взагалі, а не тільки спору, який не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, підстав для роз`яснення позивачу, до суду якої юрисдикції він може звернутися з такими вимогами, немає.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог 
12. На обґрунтування доводів апеляційної скарги скаржник зазначає, що оскільки Закон № 1798-VIII не містить норми, яка б передбачала оскарження рішення ВРП про відмову в задоволенні клопотання прокуратури про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, а тому в цьому випадку необхідно застосовувати частину шосту статті 9, пункт 17 частини першої статті 7 та пункт 11 частини першої статті 309 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК України), які передбачають можливість апеляційного оскарження як відсторонення від посади, так і відмови у відстороненні.
13. Скаржник наголошує, що процес відсторонення судді від здійснення правосуддя за своєю суттю не виходить за межі кримінального провадження, а продовжує здійснюватися на виконання його завдань. Саме тому будь-яке процесуальне рішення (у тому числі й про відсторонення/відмову у відстороненні судді від здійснення правосуддя), яке прийнято на виконання завдань кримінального провадження, може оскаржуватися. 
14. Окремо скаржник також зазначає, що відмова у відкритті провадження у цій справі перешкоджає вирішенню судом виключної правової проблеми щодо можливості застосування заходів забезпечення провадження (відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності) у провадженнях щодо кримінальних проступків.
Позиція інших учасників справи
15. У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що вважає доводи апеляційної скарги Офісу Генерального прокурора необґрунтованими та безпідставними.
16. На думку ВРП, оскарження рішення ВРП про відмову в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності не передбачено жодною нормою чинного законодавства України.
Оцінка Великої Палати Верховного Суду
17. Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга Офісу Генерального прокурора задоволенню не підлягає з таких мотивів.
18. Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
19. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
20. Статтею 266 КАС України встановлені певні особливості провадження для окремих категорій адміністративних справ, серед яких і справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРП.
21. При вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних правил процесуального закону, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, а також суб`єктний склад учасників спору.
22. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів. Не поширюють свою дію положення КАС України на правові ситуації, що вимагають інших форм захисту від стверджуваних порушень прав чи інтересів.
23. За правилами частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
24. На підставі пункту 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
25. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
27. Чинний процесуальний закон передбачає чітко визначені випадки, у яких органи державної влади можуть звертатися в адміністративному процесі з позовами один до одного. Ці органи, по суті, є представниками держави в адміністративних правовідносинах, і звернення одного органу державної влади з позовом до іншого фактично означало би вирішення судом спору держави самої з собою.
28. Такі випадки, зокрема, передбачені пунктами 3, 4 частини першої статті 19 КАС України, а саме спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів. У всіх інших випадках органи державної влади можуть вирішувати спори між собою в межах існуючих адміністративних процедур.
29. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
30. Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України  «Про прокуратуру»  від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
31. На підставі частини першої статті 1 Закону № 1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
32. Згідно із частиною третьою статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
33. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що в наведеній нормі передбачені випадки, коли прокурор виконує представницькі функції іншого державного органу у випадку, коли такий орган їх не здійснює чи здійснює неналежним чином (субсидіарна роль) або коли такий спеціальний орган не створено. Проте в цьому випадку в позивача підстав до виконання означених функцій не виникає, а тому норми частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII не підлягають застосуванню до спірних правовідносин.
34. Відповідно до частин третьої та четвертої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
35. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
36. При зверненні з позовом до суду Офіс Генерального прокурора вказував на те, що оскаржує рішення ВРП прямо стосується прав і повноважень позивача. Тобто підставою для звернення до суду було визначено порушення прав та інтересів Офісу Генерального прокурора, а не здійснення представництва в суді законних інтересів держави.
37. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 131 Конституції України в Україні діє ВРП, яка, серед іншого, ухвалює рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя.
38. За змістом частини першої статті 155-1 КПК України рішення про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності ухвалюється ВРП на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника в порядку, встановленому законом.
39. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 62 Закону № 1798-VIII суддю може бути тимчасово відсторонено від здійснення правосуддя за рішенням ВРП у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.
40. Частиною першою статті 63 Закону № 1798-VIII визначено, що тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності здійснюється ВРП на строк не більше двох місяців на підставі вмотивованого клопотання Генерального прокурора або його заступника.
41. Клопотання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності подається до ВРП стосовно судді, який є підозрюваним, обвинувачуваним (підсудним), на будь-якій стадії кримінального провадження (частина друга статті 63 Закону № 1798-VIII).
42. Частиною десятою статті 63 Закону № 1798-VIII визначено, що за результатами розгляду клопотання про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя ВРП ухвалює рішення, копія якого не пізніше семи робочих днів направляється Генеральному прокурору або його заступнику, судді, стосовно якого ухвалено рішення, а також невідкладно направляється до суду, в якому такий суддя обіймає посаду.
43. Водночас Законом № 1798-VIII визначено лише підстави, за яких може бути оскаржене рішення ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя.
44. Так, частиною першою статті 65 Закону № 1798-VIII установлено, що рішення ВРП про тимчасове відсторонення судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності, продовження строку такого відсторонення може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 
1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати;
2) рішення не підписано будь-ким із складу членів ВРП, які брали участь у його ухваленні;
3) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
45. Отже, нормами Закону № 1798-VIII не передбачено можливості оскарження рішення ВРП про відмову в тимчасовому відстороненні судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності.
46. У цій справі позивач фактично оскаржує рішення ВРП, яке не стосується інтересів та не порушує прав Офісу Генерального прокурора, а має безпосередній вплив лише на суддю, стосовно якого воно ухвалене, тобто є актом індивідуальної дії.
47. За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
48. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
49. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб`єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів цієї особи.
50. Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (параграф 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
51. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні й конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
52. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що оскільки Офіс Генерального прокурора не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовом щодо скасування рішення ВРП про відмову в тимчасовому відстороненні судді від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням його до кримінальної відповідальності, то й оскаржуване рішення про відмову в задоволенні клопотання заступника Генерального прокурора про тимчасове відсторонення судді Городищенського районного суду Черкаської області ОСОБА_1 від здійснення правосуддя у зв`язку з притягненням до кримінальної відповідальності не може бути предметом розгляду адміністративного суду за зверненням Офісу Генерального прокурора.
53. Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі № 9901/511/19 (провадження № 11-1233заі19).
54. Щодо висновків суду першої інстанції про те, що цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується не тільки спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду. А тому суд першої інстанції правильно не зазначив суд, до юрисдикції якого може належати розгляд цієї справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
55. Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
56. Оскільки суд першої інстанції ухвалив судове рішення з дотриманням вимог процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга Офісу Генерального прокурора задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
57. Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
58. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 241-243, 266, 308, 311, 312, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора залишити без задоволення.
2. Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 вересня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач                                                                                       Т. О. Анцупова
Судді:                                    В. В. Британчук                                           К. М. Пільков
Ю. Л. Власов                                                О. Б. Прокопенко
І. В. Григор`єва                                            В. В. Пророк
М. І. Гриців                                                   Л. І. Рогач
Ж. М. Єленіна                                              О. М. Ситнік
                                                Л. Й. Катеринчук                                        В. М. Сімоненко
                                    В. С. Князєв                                                 І. В. Ткач
Г. Р. Крет                                                      С. П. Штелик
Л. М. Лобойко