ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 813/716/16
адміністративне провадження № К/9901/10068/18, К/9901/10070/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду  у касаційній інстанції адміністративну справу № 813/716/16 
за позовом керівника Львівської місцевої прокуратури № 1 до Львівської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційними  скаргами  Львівської міської ради та Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, прийняту у складі судді Гавдик З.В., та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді Коваля Р.Й., суддів Святецького В.В., Судової-Хомюк Н.М. ,
особа, яка зверталась із апеляційною скаргою: Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу, 
в с т а н о в и в :
Керівник Львівської місцевої прокуратури №1 звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Львівської міської ради, в якому із врахуванням уточнень позовних вимог просив:
- Визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення.
- Зобов`язати Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на виконання Указу Президента України від 02 липня 1997 року № 603 «Про збереження історичної забудови в центральній частині м. Львова», Кабінетом Міністрів України прийнято постанову  від 15 листопада 1997 року № 1266 «Про комплексну програму збереження історичної забудови м. Львова» із уповноваженням Львівської обласної державної адміністрації та виконавчого комітету Львівської міської ради реалізовувати вказану програму, у зв`язку з чим до Організації Об`єднаних Націй з питань освіти, науки і культури (далі - ЮНЕСКО) подано матеріали для внесення історичного центру міста Львова до Списку всесвітньої спадщини.
30 листопада 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова внесено до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (об`єкт № 865).
Рішенням виконавчого комітету Львівської міської ради від 09 грудня 2005 року № 1311 «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» з додатком №1 до згаданого рішення визначено межі історичного ареалу міста, де графічно зображено межі історичного ареалу м. Львова та межі території історичної забудови, внесеної до списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
Львівською міською радою не прийнято жодних рішень щодо віднесення історичного ареалу м. Львова до земель історико-культурного призначення, а також не ведеться робота із виготовлення документації із землеустрою на об`єкти культурної спадщини, у т.ч. щодо винесення в натурі меж історичного ареалу та його зони регульованої забудови.
З моменту затвердження меж історичного ареалу та зони регульованої забудови м. Львова, Львівською міською радою інвентаризацію земель в межах історичного ареалу м. Львова на даний час не проведено, рішення про віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення не прийнято, межі земель історико-культурного призначення не встановлено і не закріплено на місцевості.
Україна як держава, яка внесла пам`ятку до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, згідно з п. 172 зазначених Провідних настанов добровільно взяла на себе зобов`язання з інформування Комітету всесвітньої спадщини через Секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати або дозволити в зоні, що охороняється Конвенцією, значні роботи з відновлення чи нового будівництва, які могли би вплинути на цінність об`єкта всесвітньої спадщини.
З огляду на те, що територія ансамблю історичного центру складається зі 120 га давньоруської та середньовічної частини міста Львова та території собору св. Юра на Святоюрській горі, а буферна зона ансамблю історичного центру визначена межами історичного ареалу, площа якого становить 2441 га, то бездіяльність Львівської міської ради щодо забезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення може свідчити як про один з проявів порушення Україною зобов`язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, оскільки на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 року, вирішено: Позов задовольнити. Визнати протиправною бездіяльність Львівської міської ради щодо незабезпечення проведення робіт з винесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення в його межах земель до земель історико-культурного призначення. Зобов`язати Львівську міську раду відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити проведення робіт з внесення меж історичного ареалу м. Львова та закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що з метою збереження і використання культурної спадщини в межах історичної частини міста постановою Уряду від 12 червня 1975 року № 297 створено Державний історико-архітектурний заповідник.
На виконання цієї  постанови  виконавчий комітет Львівської обласної ради трудящих 09 липня 1975 року прийняв рішення № 321, яким затвердив Положення про Державний історико-архітектурний заповідник та у Додатку 1 до рішення визначив його межі.
24 червня 1993 року Львівська міська рада прийняла ухвалу № 27, якою встановила межі історико-архітектурної заповідної території м. Львова.
Указом Президента України від 02 липня 1997 року № 603/97 «Про збереження історичної забудови у центральній частині міста Львова» з метою поліпшення збереження історичної забудови на Львівську обласну державну адміністрацію за участю виконавчого комітету Львівської міської ради та інших органів виконавчої влади було покладено обов`язок розробити комплексну програму збереження історичної забудови м.Львова і подати її на затвердження Кабінету Міністрів України.
Зобов`язано Кабінет Міністрів України вирішити питання щодо виділення коштів для проведення першочергових протиаварійних робіт з метою збереження історичної забудови, забезпечення безпечного проживання населення в центральній частині м.Львова та надання допомоги Львівській обласній державній адміністрації в підготовці для подання до ЮНЕСКО пропозицій щодо віднесення найбільш цінної в історичному та архітектурному відношенні частини міста Львова до міжнародного Списку всесвітньої спадщини.
На виконання вимог цього Указу Кабінет Міністрів України постановою від 15 листопада 1997 року за № 1266 «Про Комплексну програму збереження історичної забудови м.Львова» затвердив Комплексну програму збереження історичної забудови м.Львова; уповноважив Львівську обласну державну адміністрацію та виконавчий комітет Львівської міської ради на реалізацію цієї програми.
Враховуючи унікальність історико-архітектурного ансамблю м.Львова, до ЮНЕСКО було подано матеріали для внесення історичного центру міста до Списку всесвітньої спадщини.
30 листопада 1998 року на 22-й конференції Комітету світової спадщини ЮНЕСКО ансамбль історичного центру Львова внесено до Списку всесвітньої спадщини Конвенції про охорону всесвітньої культурної та природної спадщини (об`єкт № 865).
Територія ансамблю історичного центру складається зі 120 га давньоруської та середньовічної частини м.Львова і території собору св. Юра на Святоюрській горі, а буферна зона ансамблю історичного центру визначена межами історичного ареалу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 26 липня 2001 року за № 878 «Про затвердження Списку історичних населених місць України»  з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України, на виконання  статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини»  було затверджено Список історичних населених місць України, до якого також входить і м.Львів.
Зобов`язано державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики, зокрема, разом з обласними державними адміністраціями забезпечити протягом 2001 - 2003 років розроблення та затвердження науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць, включених до зазначеного Списку.
Крім того,  постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, відповідно до  статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», затверджено Порядок визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, згідно із пунктами 10, 11 якого історичний ареал є спеціально виділеною у населеному місці територією історико-культурного значення із затвердженими межами, яка повинна фіксуватися в усіх землевпорядних і містобудівних документах та розглядатися як специфічний об`єкт містобудівного проектування; частина територій історичних ареалів, а саме території пам`яток та їх охоронних зон, території заповідників, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення.
На виконання цієї  постанови, відповідно до пунктів 2, 3 статті 6, розділу VI статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини»  виконавчий комітет Львівської міської ради своїм рішенням за № 1311 від 09.12.2005 року «Про затвердження меж історичного ареалу та зони регулювання забудови міста Львова» затвердив опрацьовані інститутом «Укрзахідпроектреставрація» на замовлення управління охорони історичного середовища межі історичного ареалу та зону регулювання забудови м.Львова (додатки 1, 2).
Додатки до цього рішення складаються із графічної та текстової частин, які визначають межі історичного ареалу міста Львова та зону регулювання забудови міста Львова; територія історичного ареалу м.Львова становить 2441 га.
Бездіяльність відповідача, всупереч зазначеному та приписам статтей  12,  19 - 21,  53,  54,  122,  150 Земельного кодексу України, статтей  4,  22 Закону України «Про землеустрій»  та статтей  1,  2,  34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», щодо зміни категорії земель у межах історичного ареалу, винесення меж історичного ареалу і закріплення їх в натурі, стала підставою для звернення до суду із цим позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, визнав обгрунтованими і правомірними покликання позивача на те, що Львівська міська рада не прийняла жодних рішень щодо віднесення земель в межах історичного ареалу м.Львова, а також його охоронної зони до земель історико-культурного призначення, не ведеться робота із виготовлення документації із землеустрою на об`єкти культурної спадщини, у т.ч. щодо винесення в натуру меж історичного ареалу та його зони регульованої забудови, хоча за змістом зазначених вище норм саме на відповідача покладається обов`язок забезпечення та організації проведення цих робіт.
Інвентаризацію земель в межах історичного ареалу м.Львова на даний час не проведено, що призводить до порушення порядку розпорядження цими землями, недотримання Україною зобов`язань, передбачених Конвенцією ЮНЕСКО про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, оскільки на землі історичного ареалу не поширюється режим правової охорони як на землі історико-культурного призначення.
У поданій касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким  відмовити у позові.
У поданій касаційній скарзі Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким  відмовити у позові.
Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені  статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.
Статтею 19 Земельного кодексу України  (надалі -  ЗК України) визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії, зокрема, землі історико-культурного призначення.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулюються  Законом України від 08 червня 2000 року № 1805-III «Про охорону культурної спадщини»  (надалі - Закон № 1805-III).
Згідно зі  статтею 1 Закону № 1805-III  історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
Відповідно до  статті 34 Закону № 1805-III  землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Встановлення зон охорони пам`яток та затвердження меж історичних ареалів населених місць не може бути підставою для примусового вилучення з володіння (користування) земельних ділянок у юридичних та фізичних осіб за умов дотримання землевласниками та землекористувачами правил використання земель історико-культурного призначення.
Згідно із частиною першою  статті 53 ЗК України до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Тобто, правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що встановлення правового режиму історичного ареалу м.Львова, визначення та затвердження його меж є підставою, згідно із вказаними нормами, для переведення земель у межах історичного ареалу до категорії земель історико-культурного призначення.
Проте, як встановлено судами, згідно даних земельного кадастру, в межах цієї території земельні ділянки відносяться до земель житлової та громадської забудови, природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та ін.
Загальна компетенція міських рад визначена  статтею 25 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні»  (надалі - Закон № 280/97-ВР), згідно із якою міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені  Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
Згідно із пунктом 34 частини першої цієї статті виключно на пленарних засіданнях міської ради вирішуються відповідно до  закону  питання регулювання земельних відносин.
За приписами  статті 12 ЗК України  до повноважень міських рад у галузі земельних відносин на території міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад.
При цьому розпорядження радами землями відповідних територіальних громад відбувається, зокрема, шляхом зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, не пов`язаних із їх вилученням та передачею у власність або наданням в користування.
Так, відповідно до  статті 20 ЗК України  віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень, зокрема, органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться, зокрема, органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу.
Зміна цільового призначення земельних ділянок приватної власності провадиться: щодо земельних ділянок, розташованих у межах населеного пункту, - сільською, селищною, міською радою;
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом та погоджується в порядку, встановленому  статтею 186-1 цього Кодексу.
Орган місцевого самоврядування, зокрема, у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому  статтею 186-1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
Механізм розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій історико-культурного призначення визначає Порядок розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затверджений  постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 р. № 1094.
Згідно з цим Порядком проект землеустрою розробляється на підставі рішення, зокрема, міської ради, до повноважень якої належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок; вказана рада може бути замовником    проекту    землеустрою.    
У проекті землеустрою визначається: функціональна організація території історико-культурного призначення; місце розташування і розміри земельних ділянок, їх власники та землекористувачі, у тому числі орендарі; режим використання та охорони території історико-культурного (охоронні зони) призначення; межі земельних ділянок, включених до складу територій історико-культурного призначення, щодо використання яких встановлено обмеження (обтяження), у розрізі землевласників та землекористувачів; розмір охоронної зони.
Погоджений проект землеустрою підлягає державній експертизі відповідно до законодавства. Після одержання позитивного висновку державної експертизи проект землеустрою розглядається та затверджується, зокрема, міською радою, чи в установленому порядку подається іншим органам, до повноважень яких належить надання у користування або передача у власність земельних ділянок.
Відповідно до  статті 4 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій»  (надалі - Закон № 858-IV) Львівська міська рада є суб`єктом землеустрою.
Статтею 19 Закону № 858-IV  визначено повноваження, зокрема, міських рад у сфері землеустрою на території міст, до яких належать: організація і здійснення землеустрою; здійснення контролю за впровадженням заходів, передбачених документацією із землеустрою; координація здійснення землеустрою та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності; вирішення інших питань у сфері землеустрою відповідно до закону.
Згідно із  статтею 2 Закону № 858-IV  землеустрій забезпечує встановлення і закріплення на місцевості, зокрема, меж територій історико-культурного призначення.
Отже, як правильно зазанчили суди попередніх інстанцій, саме до компетенції Львівської міської ради відносяться винесення меж історичного ареалу м.Львова, закріплення їх в натурі (на місцевості) та віднесення земель в його межах до земель історико-культурного призначення, про зобов`язання відповідача до вчинення яких просить позивач.
Разом з тим, невиконання відповідачем цим дій (повноважень) тягне за собою порушення порядку використання та охорони земель у межах історичного ареалу м.Львова, які відповідно до приписів  статті 150 ЗК України  відносяться до особливо цінних земель; порушення порядку охорони культурної спадщини.
Суд підтримує висновки судів попередніх інстанцій щодо обгрунтованості позову.
У касаційних скаргах заявники вказують, що суд, в порушення закону, зобов`язав відповідача до вчинення дій, що не віднесені до його повноважень. Так, на спірній території є заповідник, землями (державної власності) якого має право розпоряджатись лише Кабінет Міністрів України.
Колегія суддів не погоджується із вказаними доводами, окільки дії, що є предметом позовних вимог, згідно із частиною другою  статті 34 Закону № 1805-III не тягнуть за собою зміни власників (користувачів) земельних ділянок та зміни конкретного цільового призначення (яке існує на даний час). 
Крім того, відповідно до пунктів 4, 10 Порядку розроблення проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій природно-заповідного фонду, іншого природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та історико-культурного призначення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 серпня 2004 року № 1094, замовником  проекту землеустрою може бути, зокрема, міська рада, при цьому, проект землеустрою може розглядатись та затверджуватись також відповідною радою. 
Також, у доводах касаційного оскарження зазначеног, що, по суті, історичний ареал є комплексом памяток архітектури, межі якого можливо визначити лише документально, а в натурі (на місцевість) можливо винести лише межі земельної ділянки, сформованої як обєкт речового права. Винесення меж ареалів на місцевість не передбачено.
Проте, скаржники не враховують, що згідно зі статтями 1, 34 Закону № 1805-III  історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини, при цьому, землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Суд касаційної інстанції, відповідно до положень частини 2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Враховуючи наведене, касаційні скарги належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.
Керуючись  статтями  343,  349,  350,  355,  356  Кодексу  адміністративного судочинства України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційні скарги Львівської міської ради та Об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу і представництва Американського об`єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2016 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2016 рокуу справі № 813/716/16 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	Л.Л. Мороз А.Ю. Бучик   Л.В. Тацій