ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 320/5710/20
касаційне провадження № К/9901/24567/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 (головуючий суддя: Леонтович А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2020 (головуючий суддя: Бабенко К.А., судді: Сорочко Є.О., Чаку Є.В.) у справі №320/5710/20 за позовом ОСОБА_1 до Ірпінської міської ради Київської області, Виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, третя особа: ОСОБА_2 про визнання протиправними і скасування містобудівних умов та обмежень, дозволу на виконання будівельних робіт,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до суду з позовом до Ірпінської міської ради Київської області, Виконавчого комітету Ірпінської міської ради Київської області, третя особа - ОСОБА_2 , в якому просила:
визнати протиправними і скасувати містобудівні умови та обмеження від 21.12.2018 №0172-12-2018 об`єкта будівництва «Будівництво житлової групи у складі двох багатоквартирних будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1», видані відділом містобудування та архітектури Виконавчого комітету Ірпінської міської ради;
визнати протиправним і скасувати дозвіл на виконання будівельних робіт КС      №112192771312 об`єкта будівництва «Будівництво житлової групи у складі двох багатоквартирних будинків з вбудованими нежитловими приміщеннями за адресою: АДРЕСА_1»;
в порядку судового контролю зобов`язати Ірпінську міську раду Київської області та Виконавчий комітет Ірпінської міської ради подати у місячний строк з моменту набрання судовим рішенням законної сили звіт про виконання постанови суду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2020, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2020, у відмовлено у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у зв`язку з тим, що позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Позивачці роз`яснено, що спір підлягає розгляду за правилами цивільного судочинства.
28.09.2020 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивачки, надіслана 26.09.2020, в якій скаржниця просить скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 та постанову Шостого адміністративного суду від 31.08.2020 і направити справу для вирішення питання про відкриття провадження до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 та постанову Шостого адміністративного суду від 31.08.2020 та витребувано справу  № 320/5710/20 
В порядку статті 31 КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 03.02.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Інші учасники справи на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися
ІІ. АРГУМЕНТИ ПОЗИВАЧА СУДАМИ 
Суд першої інстанції в якості обґрунтування позовної заяви зазначив, що за доводами ОСОБА_1 суть її порушеного права полягає в тому, що у кварталі її садибної забудови на підставі дозволу на виконання будівельних робіт виданого Ірпінської міської ради Київської області в особі Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради здійснюється будівництво багатоквартирних житлових будинків. Позивач вважає, що надання вхідних даних (в тому числі містобудівних умов та обмежень) з подальшою видачею дозволу на виконання будівельних робіт №112192771312 від 04.10.2019, може призвести до погіршення екологічної ситуації в кварталі садибної забудови та знизити вартість її будинку.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ 
Суд першої інстанції на підставі  додатних до позовної заяви документів зазначив, що містобудівні умови та обмеження №0172-12-2018 від 21.12.2018 видані відділом містобудування та архітектури Виконавчого комітету Ірпінської міської ради для будівництва багатоквартирних житлових будинків.
Інших обставин ухвала Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 та постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2020 не містять. 
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у відкритті провадження суд першої інстанції зазначив, що за доводами ОСОБА_1 суть  порушеного права полягає в тому, що у кварталі її садибної забудови на підставі дозволу на виконання будівельних робіт виданого Ірпінської міської ради Київської області в особі Інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю Ірпінської міської ради здійснюється будівництво багатоквартирних житлових будинків, що  може призвести до погіршення екологічної ситуації в кварталі садибної забудови та знизити вартість її будинку. На підставі зазначеного суд першої інстанції дійшов висновку, що  суть порушеного права, зводиться до можливих порушень житлових прав позивача зі сторони забудовника суміжної земельної ділянки.
Суд апеляційної інстанції погодившись із позицією суду першої інстанції додатково зазначив, що спірні правовідносини між учасниками справи виникли внаслідок проведення третьою особою будівельних робіт, які на думку позивачки, порушують її права, за захистом яких вона звернулася до суду, тобто пов`язані із захистом порушених цивільних прав.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у адміністративній справі. 
На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржниця вказує на те, що будівництво двох багатоквартирних будинків у кварталі її садибної забудови    здійснюється з істотними порушеннями будівельних норм, стандартів і правил, а отже у спірних правовідносинах відсутній спір про право, а перевірці у цій справі підлягають виключно дії (рішення) суб`єкта владних повноважень на предмет відповідності їх вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності. Скаржник стверджує, що жодних вимог щодо захисту житлових прав зі сторони забудовника суміжної земельної не висувала.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи встановлених судами, перевірив правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Статтею 55 Конституції України передбачено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Офіційне тлумачення частини першої статті 55 надано в Рішенні Конституційного Суду № 9-зп від 25.12.97
Зокрема у Рішення КСУ № 9-зп від 25.12.97 зазначено, що частина перша статті 55 Конституції України містить загальну норму, яка означає право кожного звернутися до суду, якщо його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав та свобод. Зазначена норма зобов`язує суди приймати заяви до розгляду навіть у випадку відсутності в законі спеціального положення про судовий захист.
Відмова суду у прийнятті позовних та інших заяв чи скарг, які відповідають встановленим законом вимогам, є порушенням права на судовий захист, яке відповідно до статті 64 Конституції України не може бути обмежене.
Таким чином, положення частини першої статті 55 Конституції України закріплює одну з найважливіших гарантій здійснення як конституційних, так й інших прав та свобод людини і громадянина.
У пункті 3.1 Рішення Конституційного Суду України від 9 вересня 2010 року N 19-рп/2010 зазначено, що з набранням чинності КАС України 1 вересня 2005 року всі публічно-правові спори, у яких хоча б однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, віднесені до підсудності адміністративних судів (частини перша, друга статті 2, пункти 1, 2, 7 частини першої статті 3 КАС України) 
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Таким чином, справою адміністративної юрисдикції може бути переданий на розгляд до адміністративного суду спір, який виник між конкретними суб`єктами відносно їх прав та обов`язків в конкретних публічно-правових відносинах, в яких один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою інших суб`єктів.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Згідно із частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
За приписами частини 2 статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Частиною 3 статті 9 КАС України передбачено, що кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на свій розсуд, крім випадків, встановлених цим Кодексом. 
Суди першої та апеляційної інстанції не врахували, що  позивачка у тому  числі (…) стверджувала, що містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, не відповідають містобудівній документації затвердженій на місцевому рівні, а саме плану зонування та Генеральному плану міста Ірпеня. В цьому контексті позивачка стверджує, що будівництво багатоквартирних  житлових будинків здійснюється в кварталі садибної забудови, де і мешкає ОСОБА_1 . 
Також позивачка зазначила, що містобудівні умови та дозвіл не відповідають визначеним Законом України від 17.02.2001 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон №3038-VI) вимогам щодо створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, врахування громадського інтересу при розробленні проектів містобудівної документації, у зв`язку він має право оскаржувати рішення суб`єкта владних повноважень. 
Отже позивачка стверджує, що в цій справі спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські дії та рішення органу місцевого самоврядування у сфері містобудівної діяльності на предмет їх відповідності вимогам законодавства.
Відповідно до частини 2 статті 171 КАС України суддя відкриває провадження в адміністративній справі на підставі позовної заяви, якщо відсутні підстави для залишення позовної заяви без руху, її повернення чи відмови у відкритті провадження у справі.
За такого правового регулювання саме позивач визначає порушене право, спосіб захисту та ініціює відкриття провадження. 
Закон №3038-VI встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Пунктом 8 частини першої статті 1 Закону №3038-VI визначено, що під містобудівними умовами та обмеженнями забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) слід розуміти документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
У статті 29 цього Закону визначено, що основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.
Фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника,
Містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника
Порядок отримання дозволу на виконання будівельних робіт, підстави для відмови у його отриманні, а також підстави для анулювання визначені статтею 37 Закону №3038-VI.
У постанові Верховного Суду від 20.03.2019 справа №810/726/18, на підставі  аналізу норм Закону №3038-VI, сформований правовий висновок, згідно із яким  містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Водночас статтею 6 Закону №3038-VI передбачено, що до уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність».
До органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
У свою чергу, відповідно до положень статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність» до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, зокрема, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Органи місцевого самоврядування здійснюють свою діяльність у сфері містобудування та архітектури відповідно до Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР).
Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначені Законом №280/97-ВР.
Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР установлено, що до питань місцевого значення належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин. 
Конституційний Суд України у справі № 7-рп/2009 (Рішення від 16.04.2009) дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти.
Отже, органи місцевого самоврядування у спірних (конкретних) правових відносинах є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
У позовній заяві ключовим питанням при оскаржені рішень суб`єкта владних повноважень позивачка зазначає невідповідність оскаржених рішень вимогам Закону №3038-VI, які в першу чергу захищають умови життєдіяльності людини, забезпечують захист територій, а тому ознак приватноправового характеру, що підлягають захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, немає. 
Відтак, з огляду на наведене, колегія суддів вважає помилковими та передчасними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки    правовідносини, які склались між учасниками цієї справи стосуються оскарження фізичною особою (членом територіальної громади) законності рішень органу місцевого самоврядування щодо забудови земель територіальної громади.  
Відповідно до частини 1статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Отже, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статті 341, 345, 349, 353, 355, 356, КАС України, Суд 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2020 у справі №320/5710/20 - скасувати.
Справу №320/5710/20 направити до Київського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          В. М. Бевзенко
                                                                                          В. М. Шарапа