ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 640/16773/20
адміністративне провадження № К/9901/33230/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І. В.,
суддів: Берназюка Я. О., Коваленко Н. В., 
розглянувши у порядку письмового провадження
перевіривши касаційну скаргу ОСОБА_1 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді                         Амельохіна В. В. від 19 серпня 2020 року 
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Єгорової Н. М., Сорочка Є. О., Федотова І. В. від 04 листопада 2020 року 
у справі №640/16773/20
за позовом ОСОБА_1 
до Гребінківської міської ради 
про визнання незаконним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У липні 2020 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Гребінківської міської ради (далі також - відповідач), у якому просила:
визнати протиправним передачу Гребінківською міською радою 23 червня 2010 року за рішенням № 383 земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 під №31 померлому 19 квітня 1990 року              ОСОБА_2 ;
визнати незаконним та скасувати пункт 31 рішення відповідача від 23 червня 2010 року № 383 про затвердження документації із землеустрою на передачу земельної ділянки у власність по АДРЕСА_1 померлому 19 квітня 1990 року ОСОБА_2 ;
визнати нечинним затвердження під № 31 в рішенні відповідача від 23 червня 2010 року № 383 неіснуючої документації із землеустрою по АДРЕСА_1 на передачу земельної ділянки у власність померлому 19 квітня 1990 року ОСОБА_2 , з моменту його ухвалення.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду від 19 серпня 2020 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року, відмовлено у відкритті провадження у справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
3. 04 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року, у якій просить такі скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
4. Ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у цій справі.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що даний спір не є публічно-правовим, а пов`язаний з цивільним правом на земельну ділянку і з урахуванням суб`єктного складу сторін має вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
ІІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
6. Позивач у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, оскільки предметом спору у цій справі є рішення Гребінківської міської ради про передачу у власність земельної ділянки померлій особі та визнання нечинним рішення про затвердження землевпорядної документації.
IV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
7. Верховний Суд дослідив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм права судами попередніх інстанцій та дійшов таких висновків.
8. Статтею 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
9. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб.         Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
10. Поняття «суд, встановлений законом» включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
11. Критеріями розмежування судової юрисдикції є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
12. Відповідно до частини 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
13. Пунктами 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
14. Відповідно до частин 1, 3 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
15. Згідно з пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
16. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
19. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
21. Аналогічна правова позиція висловлена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі №813/1076/17 та від 14 листопада 2018 року у справі №817/986/17.
22. Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач оскаржує рішення Гребінківської міської ради від 23 червня 2010 року № 383 "Про затвердження технічних документацій із землеустрою та передачу земельних ділянок у власність мешканцям міста" в частині пункту 31, яким затверджено технічні документації із землеустрою щодо складання документів, внесено зміни до площ земельних ділянок, які приватизуються, та передано безоплатно у власність мешканцям міста, зокрема ОСОБА_2 земельну ділянку по АДРЕСА_1 .
24. Враховуючи зазначене, колегія суддів зазначає, що на стадії формування земельної ділянки особа, яка прагне отримати цю ділянку у власність, з одного боку, та відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування, уповноважений приймати рішення щодо надання відповідної ділянки у власність, з іншого боку, перебувають в адміністративних відносинах.
25. Тому допоки на підставі рішення суб`єкта владних повноважень, який прийняв рішення щодо передання земельної ділянки у власність, особа не зареєструвала відповідне речове право на цю ділянку, за участі такого суб`єкта існує публічно-правовий спір, який належить до юрисдикції адміністративного суду, крім випадку, якщо певне речове право на ту ж ділянку чи на її частину на момент прийняття вказаного рішення належить іншій особі.
26. Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин може оскаржуватися на предмет його законності, а вимоги про визнання такого рішення незаконним - розглядатися за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації цього рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та пред`являтися до суду для розгляду за правилами цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на земельну ділянку), що виникло внаслідок і після реалізації відповідного рішення суб`єкта владних повноважень.
27. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 20 листопада 2018 року у справі № 911/44/17.
28. Відповідно до частини 1 статті 181 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обтяження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації.
29. Згідно зі статтею 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку виникає з моменту державної реєстрації цього права. За змістом статті 126 цього кодексу у випадку безоплатної передачі органом виконавчої влади чи органом місцевого самоврядування у власність земельної ділянки право власності на неї посвідчується державним актом на право власності на земельну ділянку.
30. Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 19 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, державна реєстрація права власності проводиться на підставі державного акта на право власності на земельну ділянку, у випадках, встановлених законом. А згідно з пунктом 8 частини 1 статті 27 того ж Закону у редакції, чинній на час відмови у відкритті провадження у цій справі, державна реєстрація права власності проводиться на підставі державного акта на право приватної власності на землю, державного акта на право власності на землю, державного акта на право власності на земельну ділянку, виданих до 1 січня 2013 року.
31. Пункт 9 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Державний земельний кадастр» визначав, що державна реєстрація земельних ділянок, які передаються у власність із земель державної чи комунальної власності, здійснюється з видачею державних актів на право власності на земельні ділянки до 01 січня 2013 року.
32. З 01 січня 2013 року до 01 січня 2016 року фізичним та юридичним особам у разі безоплатної передачі їм земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності за рішеннями органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування видавалося свідоцтво про право власності на нерухоме майно, що і було підставою для державної реєстрації права власності на земельну ділянку (пункт 8-1 частини першої статті 18, пункт 2 частини першої статті 19 Закону України Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, у редакції, чинній у вказаний період часу).
33. Із 01 січня 2016 року для державної реєстрації права власності на земельну ділянку, відповідне право на яку набувається шляхом її передання із земель державної або комунальної власності, подається рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування про передання земельної ділянки у власність (пункт 47 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 грудня 2015 року № 1127 у редакції, чинній до 09 грудня 2017 року, та пункт 81-2 цього ж Порядку у редакції, чинній з 09 грудня 2017 року).
34. Тобто, законодавство, чинне на час виникнення спірних правовідносин, не передбачало можливості державної реєстрації права власності на земельну ділянку на підставі рішення уповноваженого органу про затвердження проекту землеустрою щодо відведення цієї ділянки для передання її у власність. Такою підставою був відповідний державний акт, а з 1 січня 2013 року до 1 січня 2016 року - і свідоцтво про право власності на нерухоме майно.
35. Колегія суддів зазначає, що рішення про передання земельної ділянки у власність є актом, необхідним для набуття у власність цього об`єкта у майбутньому - з моменту державної реєстрації відповідного цивільного права.
36. Отже, у даному випадку, для визначення юрисдикції суду щодо розгляду спору про оскарження рішення щодо затвердження відповідної документації для передачі земельної ділянки у власність важливим є й встановлення факту реалізації рішень суб`єкта владних повноважень в частині набуття права власності на земельну ділянку. Якщо на момент звернення до суду з позовом не була проведена реєстрація речового права на цю земельну ділянку чи її частину за іншою особою, спір належить до юрисдикції адміністративного суду.
37. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду  02 грудня 2018 року у справі № 617/1315/15-ц, від 18 грудня 2019 року у справі № 160/4211/19.
38. Суди першої й апеляційної інстанцій не встановили факт отримання за життя ОСОБА_2 державного акта чи свідоцтва про право власності на земельну ділянку на підставі рішення Гребінківської міської ради від 23 червня 2010 року № 383 "Про затвердження технічних документацій із землеустрою та передачу земельних ділянок у власність мешканцям міста" та подальшої державної реєстрації цього права (цією особою або його спадкоємцями) на момент відмови у відкритті провадження у справі. 
39. Таким чином, колегія суддів вважає, що у даному конкретному випадку вирішення питання щодо наявності або відсутності спору про право на стадії відкриття провадження у справі є передчасним, оскільки потребує перевірки тверджень позивача та дослідження відповідних документів, що в конкретній ситуації можливо тільки після відкриття провадження у справі.
40. При цьому, суди не позбавлені права закрити провадження у справі, якщо будуть достеменно з`ясовані підстави про наявність спору про цивільне право.
41. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
42. Для забезпечення принципів змагальності та рівності сторін для запобігання порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод колегія суддів вважає за необхідне надати доступ до правосуддя позивачу шляхом передачі матеріалів позовної заяви для надання правової оцінки та встановлення відповідності їх приписам чинного процесуального законодавства.
43. Приймаючи до уваги, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без дослідження обставин справи, колегія суддів дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення позовної заяви для вирішення питання щодо відкриття провадження у справі до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 серпня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 04 листопада 2020 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                        І.В. Желєзний
Суддя                                                                                                                         Я.О. Берназюк
Суддя                                                                                                Н.В. Коваленко