ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2021 року		Справа № 500/2083/20 пров. № А/857/12819/20	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії:
судді-доповідача – Качмара В.Я.,
суддів – Большакової О.О., Затолочного В.С.,
розглянувши у порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року (суддя Чепенюк О.В., м.Тернопіль, повний текст складено 11 вересня 2020 року) у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора та Державної казначейської служби України про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди, -

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі – Офіс) та Державної казначейської служби України (далі – ДКСУ) в якому просив:
визнати неправомірними дії Офісу у формі не розгляду його електронного звернення від 01.08.2020 за вих.№ВСВ-1961-09-29/66-К/2020/5 (далі – Звернення); 
зобов`язати Офіс у формі розглянути по суті електронний запит (Звернення), а саме невідкладно сповістити ОСОБА_1 якою (якими) нормою (нормами) (стаття, частина, пункт, підпункт, абзац), якого Закону (вказати повну та точну назву нормативно-правового акта) передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження;
стягнути моральну шкоду в сумі 114790,20 грн.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії Офісу у формі не розгляду електронного запиту ОСОБА_1 за вих.№ВСВ-1961-09-29/66-К/2020/5 від 01.08.2020. Зобов`язано Офіс розглянути по суті електронний запит ОСОБА_1 за вих.№ВСВ-1961-09-29/66-К/2020/5 від 01.08.2020, та надати інформацію про те, якою (якими) нормою (нормами) (стаття, частина, пункт, підпункт, абзац) якого Закону (вказати повну та точну назву нормативно-правового акту), передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із ухваленим рішенням суду, його оскаржив відповідач, який із покликанням на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції, в частині задоволених позовних вимог,та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову повністю.
В доводах апеляційної скарги наводячи окремі обставини справи вказує, що відповідно до «Інструкції про порядок розгляду звернень громадян і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури», затвердженої наказом Генерального прокурора України від 20.12.2017 №357 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України (далі – МЮУ) 16.01.2018 №65/31517) електронне звернення без електронного підпису надсилається у вигляді скан- або фотокопії звернення з підписом заявника із зазначенням дати. У спірному випадку Звернення автором не було підписане. Зазначає, що до кадрової комісії з розгляду скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів 20.08.2020 надійшов повторний запит ОСОБА_1 аналогічного змісту, на який надана відповідь по суті звернення.
Позивач відзиву на апеляційну скаргу не подав.
У відповідності до частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАС), суд апеляційної інстанції вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження, так як апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, що ухвалене в порядку письмового провадження (без повідомлення сторін)за наявними у справі матеріалами.
Переглянувши справу за наявними у ній матеріалами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з наступних підстав. 
Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі – Закон №2939-VI) не містить вимоги підписання запиту на інформацію при його надсиланні електронною поштою шляхом накладення електронного цифрового підпису, а також у вигляді скан- або фотокопії звернення з підписом заявника. Відтак, електронний запит позивача був належним чином оформлений та підлягав до розгляду як запит на інформацію, а не звернення громадянина.
Такі висновки суду першої інстанції зроблені з неправильним тлумаченням норм матеріального права і порушенням норм процесуального права, а тому вказане судове рішення не може бути залишено без, з таких міркувань.
Відповідно до частини першої статті 308 КАС суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Апеляційним судом, з врахуванням встановленого судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи те, що ОСОБА_1 звернувся до Офісу, направивши на електронну адресу ІНФОРМАЦІЯ_1 , яка спеціально створена для отримання запитів на публічну інформацію, запит (Звернення) від 01.08.2020 вих.№ ВСВ-1961-09-29/66-К/2020/5. В такому запиті позивач зазначав, що 16.07.2020 уповноваженій особі Офісу вручений його рекомендований лист, в якому містилася дисциплінарна скарга про вчинення прокурором (прокурорами) дисциплінарного проступку (дисциплінарних проступків) стосовно прокурорів: ОСОБА_2 , заступника керівника Тернопільської місцевої прокуратури та ОСОБА_3 , прокурора Тернопільської місцевої прокуратури. Дана скарга 20.07.2020 надійшла до Кадрової комісії і розподілена для розгляду члену Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів ОСОБА_4 , яким 24.07.2020 прийнято рішення №718дс-20 про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.
Оскільки Закон України «Про прокуратуру» (далі – Закон 1697-VII) не містить порядку оскарження такого рішення, то ОСОБА_5 звернувся з вказаним електронним запитом, у якому просив: невідкладно сповістити його, якою (якими) нормою (нормами) (стаття, частина, пункт, підпункт, абзац) якого Закону (вказати повну та точну назву нормативно-правового акту), передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження. Запит не підписаний позивачем та не містив електронного цифрового підпису (а.с.33).
Офісом, такий електронний запит (Звернення) був розцінений як звернення громадян та переадресований на електронну адресу zvern@gp.gov.ua, створену для прийняття електронних звернень.
05.08.2020 заступником начальника відділу звернень громадян управління організації прийому громадян, розгляду звернень та запитів Офісу у відповідь на запит (Звернення) було направлено ОСОБА_6 лист за № 27/2-1744ВИХ-20 такого змісту: «Враховуючи, що Ваше звернення, яке надійшло до Офісу Генерального прокурора електронною поштою, оформлено без дотримання вимог статті 5 Закону України «Про звернення громадян» (відсутній підпис), повертаю його без розгляду» (а.с.34).
Разом з тим, що до Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів Офісу 20.08.2020 надійшов повторний запит позивача від 13.08.2020 за вих. № ВСВ-1961-09-29/66-К/2020/5/1 аналогічного змісту, а саме у запиті ОСОБА_5 ставив питання невідкладно сповістити його про те, якою (якими) нормою (нормами) (стаття, частина, пункт, підпункту, абзац) якого закону (вказати повну та точну назву нормативно-правового акту), передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.
За результатами розгляду вказаного запиту Офісом 27.08.2020 надано відповідь по суті за №07/3/1-1110-20вих-20 (а.с.74). 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно частини другої статті 34 Основного Закону кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Закон №2939-VI (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес.
Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Цей Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб`єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом (стаття 2 Закону №2939-VI).
Частиною першою статті 1 Закону №2939-VI визначено, що публічна інформація – це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
У відповідності до пункту 2 частини першої статті 5 Закону №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
За змістом статті 19 Закону №2939-VІ запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.
Письмовий запит подається в довільній формі.
Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.
З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.
У разі якщо з поважних причин (інвалідність, обмежені фізичні можливості тощо) особа не може подати письмовий запит, його має оформити відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації, обов`язково зазначивши в запиті своє ім`я, контактний телефон, та надати копію запиту особі, яка його подала.
Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту (частина перша статті 20 Закону №2939-VІ).
Частиною першою статті 22 Закону №2939-VІ передбачено випадки відмови в задоволенні запиту на інформацію. Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга статті 22 Закону№2939-VІ).
Аналіз наведених норм матеріального права, дають підстави для висновку про те, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами, з якими запитувач має право звернутися до розпорядника інформації, а останній, в свою чергу, має надати відповідь не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту.
З матеріалів справи видно, що позивач 01.08.2020 звернувся до Офісу із запитом (Зверненням) в якому просив: невідкладно сповістити його якою (якими) нормою (нормами) (стаття, частина, пункт, підпункт, абзац), якого Закону (вказати повну та точну назву нормативно-правового акта) передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження;
Вказаний запит було надіслано на електронну адресу відповідача: public@gp.gov.ua. У ньому зазначено адресата якому таке Звернення направлено (Офіс) і відповідно прізвище та ініціали особи, що звернулася із таким запитом. Проте, запит не підписаний особою, що його направила.
Відповідно до підпункту 3.4 пункту 3 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» від 29.09.2016 №10 статтею 40 Конституції України закріплено право особи на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів. Деталізацію наведене право отримало у Законі України «Про звернення громадян» (далі - Закон №393/96-ВР). Відносини з розгляду звернень громадян є основним і єдиним предметом регулювання цього Закону. Тому він є спеціальним у цій сфері, але ним не вичерпується поняття «спеціальний закон», що вживається у частині другій статті 2 Закону №2939-VI.
Згідно статті 3 Закону №393/96-ВР(в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.
Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.
Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об`єднань громадян, посадових осіб.
Вирішуючи питання про відповідність форми та змісту запиту ОСОБА_1 вимогам Закону №2939-VI суд першої інстанції вказав на те, що вказаний запит поданий в порядку Закону №2939-VI, так як інформація яку просить надати позивач стосується порядку оскарження рішення члена Кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, а саме оскарження рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.
Разом з тим, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу на те, що при вирішенні питання щодо відмінності запиту на публічну інформацію від звернення громадян, слід виходити з характеру запитуваної інформації та суті порушеного у запиті/зверненні особи питання.
Оскільки зміст запиту позивача від 01.08.2019 зводиться лише до прохання про сприяння у реалізації його прав та інтересів, яке виразилось, зокрема у повідомлені позивачу якою (якими) нормою (нормами) (стаття, частина, пункт, підпункт, абзац) якого Закону (вказати повну та точну назву нормативно-правового акту), передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про відмову у відкритті дисциплінарного провадження, так як він бажає скористатися правом оскарження рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження, то такий запит не повинен розглядатись як запит на інформацію, у розумінні №2939-VI.
Вказаний запит є заявою (клопотанням) у розумінні Закону №393/96-ВР, так як містить прохання про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством прав та інтересів громадянина в частині забезпечення йому можливості оскаржити рішення члена кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.
Одержавши запит на інформацію, який подано згідно із Законом №2939-VI, проте який за своїм змістом є зверненням громадянина відповідно до Закону №393/96-ВР, розпорядник інформації повинен відмовити у задоволенні такого запиту через невідповідність його предмета вимогам закону (пункт 2 частини п`ятої статті 19, пункт 4 частини першої статті 22 Закону №2939-VI), та з урахуванням принципів добросовісності і розсудливості розглянути запит за Законом №393/96-ВР. При цьому запитувача повинно бути повідомлено у п`ятиденний строк про те, що його запит на інформацію буде розглядатися як звернення відповідно до Закону №393/96-ВР.
Щодо форми запиту (Звернення), то відповідно до статті 5 Закону №393/96-ВР звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об`єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.
Звернення може бути подано окремою особою (індивідуальне) або групою осіб (колективне).
Особливою формою колективного звернення громадян до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування є електронна петиція, яка подається та розглядається в порядку, передбаченому статтею 23-1 цього Закону.
Звернення може бути усним чи письмовим.
Усне звернення викладається громадянином на особистому прийомі або за допомогою засобів телефонного зв`язку через визначені контактні центри, телефонні "гарячі лінії" та записується (реєструється) посадовою особою.
Письмове звернення надсилається поштою або передається громадянином до відповідного органу, установи особисто чи через уповноважену ним особу, повноваження якої оформлені відповідно до законодавства. Письмове звернення також може бути надіслане з використанням мережі Інтернет, засобів електронного зв`язку (електронне звернення).
У зверненні має бути зазначено прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання, зауваження, пропозиції, заяви чи скарги, прохання чи вимоги. Письмове звернення повинно бути підписано заявником (заявниками) із зазначенням дати. В електронному зверненні також має бути зазначено електронну поштову адресу, на яку заявнику може бути надіслано відповідь, або відомості про інші засоби зв`язку з ним. Застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається.
Звернення, оформлене без дотримання зазначених вимог, повертається заявнику з відповідними роз`ясненнями не пізніш як через десять днів від дня його надходження, крім випадків, передбачених частиною першою статті 7 цього Закону.
Положеннями статті 8 Закону №393/96-ВР визначено, що письмове звернення без зазначення місця проживання, не підписане автором (авторами), а також таке, з якого неможливо встановити авторство, визнається анонімним і розгляду не підлягає.
Не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними.
З матеріалів справи, видно, що запит (Звернення), яке надіслано електронною поштою містить прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання громадянина, викладено суть порушеного питання та прохання про повідомлення якою нормою, якого Закону передбачено строки, порядок та процедуру оскарження рішення про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.
05.08.2020 повертаючи без розгляду вказане Звернення відповідачем зазначено, що таке оформлене без дотримання вимог статті 5 Закону №393/96-ВР (відсутній підпис).
При цьому, обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги скаржник зазначає, що таке Звернення не підписано за допомогою електронного цифрового підпису та до нього не долучено скан-або фотокопії звернення з підписом заявника.
Проте, як уже вказано вище норма статті 5 Закону №393/96-ВР передбачає, що застосування електронного цифрового підпису при надсиланні електронного звернення не вимагається. Між тим, зі Звернення можна встановити його автора, а тому підстав для повернення Звернення без розгляду апеляційним судом не встановлено. Відтак, Звернення мало бути розглянуто Офісом у порядку визначеному Законом №393/96-ВР.
Частина четверта статті 317 КАС передбачає, що зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Оскільки суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що повернення запиту позивача від 01.08.2020 без розгляду є протиправним та зобов`язав Офіс розглянути по суті запит (Звернення), однак невірно відніс, зважаючи на характер запитуваної інформації та суті порушеного у Зверненні особи питання (прохання невідкладно повідомити…) вказаний запит, до запиту на публічну інформацію в розумінні Закону №2939-VI, попри те, що розглядуваний запит містить ознаки заяви (клопотання) у розумінні Закону №393/96-ВР і підлягає розгляду в порядку Закону №393/96-ВР, апеляційний суд вважає за необхідне змінити мотивувальну частину рішення суду з цих підстав, виклавши її в редакції цієї постанови.
Керуючись статтями 308, 311, 315-317, 321, 322, 325, 328, 329 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Офісу Генерального прокурора задовольнити частково.
Рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року змінити, виклавши мотивувальну частину рішення в редакції цієї постанови. 
В решті рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 11 вересня 2020 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 КАС.

Суддя-доповідач	 	В. Я. Качмар 	
судді	 	О. О. Большакова 	
 	 	В. С. Затолочний  	
Повне судове рішення складено 2 лютого 2021 року.