ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2021 року 
м. Київ

Справа №  924/762/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Кондратова І.Д. - головуючий, судді - Кібенко О.Р.,  Стратієнко Л.В., 

за участю секретаря судового засідання Коровай Л.В.,
представників учасників справи:
прокуратури - Шелеста М.В.;

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника прокурора Хмельницької області

на ухвалу Господарського суду Хмельницької області
(суддя Музика М.В.)
від 02.09.2020

та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду
(головуючий - Саврій В.А., судді - Дужич С.П., Миханюк М.В.)
від 07.10.2020

у справі за позовом  Керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах - Західного офісу Державної аудиторської служби
до 1. Комунального підприємства «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради,
     2. Товариства з обмеженою відповідальністю «Магістраль-Газ»
про визнання недійсною додаткової угоди №2 від 06.03.2019 до договору №0513-КП від 31.01.2019 про закупівлю товарів, укладеної між Комунальним підприємством «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістраль-газ»,

- визнання недійсною додаткової угоди №3 від 05.04.2019 до договору №0513-КП від 31.01.2019 про закупівлю товарів, укладеної між Комунальним підприємством «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістраль-газ»,

- визнання недійсною додаткової угоди №4 від 14.05.2019 до договору №0513-КП від 31.01.2019 про закупівлю товарів, укладеної між Комунальним підприємством «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістраль-газ»

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог.

1.1. У липні 2019 року Керівник Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати функції у спірних правовідносинах - Західного офісу Державної аудиторської служби (надалі -Західний офіс Держаудитслужби, позивач) звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до Комунального підприємства «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради (надалі - КП «Управлінська компанія «Добробут», відповідач 1) та Товариства з обмеженою відповідальністю «Магістраль-Газ» про визнання недійсною Додаткової угоди №2 від 06.03.2019 до Договору №0513-КП від 31.01.2019 про закупівлю товарів, укладеної між Комунальним підприємством «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістраль-газ», визнання недійсною Додаткової угоди №3 від 05.04.2019 до Договору №0513-КП від 31.01.2019 про закупівлю товарів, укладеної між Комунальним підприємством «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістраль-газ», визнання недійсною Додаткової угоди №4 від 14.05.2019 до Договору №0513-КП від 31.01.2019 про закупівлю товарів, укладеної між Комунальним підприємством «Управлінська компанія «Добробут» Кам`янець-Подільської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Магістраль-газ».

2. Короткий зміст ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції.

2.1.          Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 02.09.2020 у справі №924/762/19, залишеною без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.10.2020, позов залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України. 

2.2.          Залишаючи позов Керівника Кам`янець-Подільської місцевої прокуратури без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що Західним офісом Держаудитслужби вчинено всі, передбачені законодавством, дії з метою перевірки повідомленої прокурором інформації щодо потенційного порушення законодавства в сфері публічних закупівель.

2.3.          Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність підстав у прокурора звертатися з цим позовом в інтересах держави в особі Західного офісу Держаудитслужби до суду, оскільки уповноважений орган після проведеної перевірки не виявив порушень, що в свою чергу, не свідчить про нездійснення або неналежне здійснення компетентним органом дій щодо захисту інтересів держави.

2.4.          Суди попередніх інстанцій вказали, що правова позиція Верховного Суду, яка викладена у постанові від 17.08.2020 у справі №924/1240/18, не підлягає застосуванню в цій справі, оскільки у справі №924/1240/18 позивачем за результатами моніторингу було виявлено порушення законодавства у сфері закупівель, проте, не вжито заходів на їх усунення. В той час, як у справі, що розглядається, уповноважений орган за зверненням прокурора здійснив перевірку, але порушень не виявив.

2.5.          Крім того, прокурором у цій справі оскаржуються додаткові угоди до договору №№2, 3 та 4, проте в повідомленні щодо необхідності проведення перевірки дотримання законодавства при укладенні додаткової угоди № 4 прокурор нічого не зазначав.

2.6.          Місцевий господарський суд та суд апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваних рішень врахували правові позиції, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц та від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, відповідно до яких, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду)/

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу. Підстава (підстави) відкриття касаційного провадження. 

3.1. 30.10.2020 Перший заступник прокурора Хмельницької області звернувся з касаційною скаргою на ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 02.09.2020 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.10.2020. Просить скасувати ці судові рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2. В обґрунтування касаційної скарги заявник посилається на порушення судами вимог статті 131-1 Конституції України, статей 53, 76, 232, 236 Господарського процесуального кодексу України.

3.3. Крім того, заявник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, що стосується наявності у прокурора підстав для звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу контролю, яким зроблено висновок про відсутність порушень законодавства, при ствердженні прокурора на наявність таких порушень.

3.4. Скаржник вважає, що вирішення цього спору по суті має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики у такій категорії справ.

3.5. У відзиві на касаційну скаргу Західний офіс Держаудитслужби проти її задоволення заперечує та просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. 

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

4.          Мотиви, якими керується Верховний Суд, та застосоване законодавство.

4.1.          Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

4.2.          Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

4.3.          Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави; 2) необхідність їх захисту; 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

4.4.          Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

4.5.          Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

4.6.          Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

4.7.          Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

4.8.          Вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, суд не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Відтак, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

4.9.          Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (аналогічні висновки викладено у пунктах 38-40, 42, 43 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

4.10.          Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

4.11.          Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. 

4.12.          У рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

4.13.          Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

4.14.          Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 Господарського процесуального кодексу України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

4.15.          Водночас якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду, висновки, викладені у пунктах 44, 48, 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

4.16.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що Західний офіс Держаудитслужби, в межах наданих йому повноважень, на вимогу прокуратури здійснив моніторинг закупівлі КП «УК «Добробут» під час укладення додаткової угоди №2 та №3 до договору про закупівлю бензину та дизельного палива №0513-КП від 31.01.2019 з ТОВ «Магістраль-Газ» відповідно до статті 7-1 Закону України «Про публічні закупівлі».

4.17.          За результатами перевірки Західним офісом Держаудитслужби складено висновок, в якому зазначено про відсутність порушень законодавства у сфері закупівель при укладенні між відповідачами додаткових угод № № 1, 2 та 3 до договору про закупівлю.

4.18.           Тобто, позивач вжив всіх необхідних заходів з метою перевірки повідомленої прокурором інформації щодо порушення законодавства у сфері публічних закупівель.

4.19.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що прокурор не звертався до позивача з повідомленням щодо необхідності проведення перевірки на дотримання вимог законодавства про публічні закупівлі додаткової угоди № 4, в той час як предметом оскарження у цій справі є додаткові угоди № № 2, 3 та 4 до договору.

4.20.          За таких обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для звернення прокурора до суду з цим позовом, оскільки прокурор при зверненні з позовною заявою необґрунтував неналежне здійснення захисту інтересів держави Західним офісом Держаудитслужби щодо оспорення додаткових угод до договору про закупівлю бензину та дизельного палива №0513-КП від 31.01.2019 в судовому порядку.

4.21.          Твердження скаржника про наявність у нього підстав для звернення до суду з позовом у разі, якщо належний орган, уповноважений державою, дійшов необґрунтованого та неправильного висновку про відсутність порушень законодавства у сфері закупівель, суд касаційної інстанції відхиляє, оскільки суд, вирішуючи питання наявності чи відсутності підстав для представництва, не повинен установлювати  протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи як і не повинен здійснювати перевірку правомірності проведеного компетентним органом моніторингу.

4.22.          Посилання прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює покладені на нього повноваження із захисту державних інтересів у сфері публічних закупівель, є безпідставними, оскільки, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, орган державного фінансового контролю вчинив всі необхідні дії та вжив всіх необхідних заходів щодо перевірки виявленого прокурором правопорушення.

5. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги.

5.1.          Відповідно до статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань. 

5.2. Верховний Суд вважає висновки Господарського суду Хмельницької області та Північно-західного апеляційного господарського суду обґрунтованими. При цьому, доводи скаржника у касаційній скарзі не спростовують висновків судів попередніх інстанцій.

5.3.  З огляду на викладене, Касаційний господарський суд дійшов висновку про необхідність залишення касаційної скарги без задоволення, а ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції - без змін як таких, що ухвалені з додержанням норм процесуального права.

6. Розподіл судових витрат.

6.1. З огляду на те, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, згідно з статтею 129 Господарського процесуального кодексу України, витрати зі сплати судового збору покладаються на заявника касаційної скарги.  

Керуючись статтями 129, 300, 304, пунктом 1 частини 1 статті  308, статтями 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Першого заступника прокурора Хмельницької області залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 02.09.2020 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 07.10.2020 у справі № 924/762/19 - без змін.
          
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                                 І. Кондратова

Судді                                                                                                             О. Кібенко

                                                                                                                      Л. Стратієнко