ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

04 березня 2021 року 
м. Київ
справа № 826/15746/17
адміністративне провадження № К/9901/35701/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Єзерова А.А.,  Стеценка С.Г., 
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 826/15746/17
за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради (далі - Київська міськрада) про визнання протиправними дій та зобов`язати вчинити дії, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Київської міськради 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2019, ухвалене у складі головуючого судді Добрівської Н.А.
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019, ухвалену  у складі колегії суддів: головуючого судді Горяйнова А.М., суддів Костюк Л.О.,         Чаку Є.В., 
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року  ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила   визнати дії Київської міськради неправомірними в частині винесення повторних незаконних рішень, зокрема, рішення від 20.04.2017 №185/2407 та зобов`язати відповідача повторно (втретє) розглянути її клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 послалась на те, відповідач повторно протиправно відмовив їй  у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки по АДРЕСА_1 на підставі негативного висновку Департаменту містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації, який був визнаний протиправним в межах розгляду адміністративних справ №826/6767/13а, №826/20506/13а, №826/20835/14, №К/800/58429/13, №826/7879/16, №826/17272/16, №826/7792/16.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 13.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019, частково задовольнив позовні вимоги:
визнав протиправним та скасував рішення Київської міськради від 20.04.2017 №185/2407 «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд»;
зобов`язав Київську міськраду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд та прийняти рішення з урахуванням висновків суду у даній адміністративній справі;
у задоволенні інших позовних вимог - відмовив.
3. 19.12.2019 Київська міськрада  звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального  права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 10.01.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22.04.2020 №634/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 «Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку».
6. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.04.2020 визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи:           Рибачук А.І.- головуючий суддя, судді: Стеценко С.Г., Єзеров А.А.
7. Ухвалою судді Верховного Суду від 23.04.2020 прийнято зазначену справу до провадження.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Суди встановили, що ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_1 звернулися до Київської міськради із листом щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд на АДРЕСА_1 .
Рішеннями Київської міської ради від 20.04.2017 № 185/2407, № 186/2408 та                 № 187/2409 було відмовлено у наданні ОСОБА_1 , ОСОБА_4 та ОСОБА_3 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по АДРЕСА_1 з посиланням на те, що заявлена ініціатива не відповідає містобудівній документації, а саме: земельна ділянка належить до території багатоповерхової житлової забудови (висновки Департаменту містобудування та архітектури від 26.02.2015 № 1645/0/12/27-15, від 25.04.2014    № 9337/0/12/27-14 та від 16.09.2015 № 9036/0/12/27-14).   
ОСОБА_4 , ОСОБА_1 та ОСОБА_3 18.09.2017 звернулися до Київського міського голови із заявою про направлення копії рішень Київської міської ради, прийнятих за результатами розгляду проектів від 07.02.2017 ПР-12780, від 09.02.2017 ПР-12786  та від 09.02.2017 ПР-12787.   
Листом від 29.09.2017 № 225-СК-3372 відповідач надіслав копії рішень від 20.04.2017 № 185/2407, № 186/2408 та № 187/2409, якими ОСОБА_3 , ОСОБА_4 та ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Не погоджуючись з рішенням Київської міськради про відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою, ОСОБА_1 звернулася до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
9. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що постановою суду у справі    № 826/7792/16, яка набрала законної сили, визнано неправомірним негативний висновок Департаменту містобудування та архітектури від 26.02.2015                            № 1645/0/12/27-15, який став єдиною підставою для прийняття оспорюваного рішення від 20.04.2018 № 185/2407, відтак  відмова у наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є незаконною як така, що ґрунтується на неправомірному висновку про невідповідність заявленої   позивачем ініціативи вимогам містобудівної документації за функціональним призначенням.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що Київська міськрада без надходження відповідного проекту рішення від Департаменту земельних ресурсів, у якому був би наявний позитивний висновок Департаменту містобудування та архітектури про відповідність заявленої містобудівної ініціативи позивача Генеральному плану міста Києва не має можливості ухвалити позитивне рішення на користь позивача.
11. У відзиві на касаційну скаргу позивач просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
13. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14.           Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
15.           Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).
16. За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
17. Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
18. Відповідно до пункту «а» частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад.
19. Згідно із пунктом «б» частини першої статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
20. Відповідно до пункту 34 частини першої статті 26 Закону України від 21.05.1997      №    280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання регулювання земельних відносин.
21. Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
22. Згідно з частиною шостою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
23. Відповідно до частини сьомої статті 118 ЗК України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
24. Зі змісту Порядку набуття прав на земельну ділянку із земель комунальної власності у м. Києві, затвердженого рішенням Київської міської ради від 20.04.2017     № 241/2463, видно, що Департамент земельних ресурсів, який є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), виконує організаційні функції щодо підготовки розгляду міською радою відповідного клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою (готує проект рішення).
25. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що розгляд клопотання позивача про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою є виключною компетенцією Київської міської ради (КМДА).
26. У справі, яка розглядається суди першої та апеляційної інстанції встановили, що, приймаючи оспорювану у цій справі  відмову, відповідач у рішенні від 20.04.2017 №185/2407  «Про відмову у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки громадянці   ОСОБА_1 на          АДРЕСА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд» послався на висновок Департаменту містобудування та архітектури від 26.02.2015                            № 1645/0/12/27-15, згідно з яким заявлена позивачем ініціатива не відповідає містобудівній документації за функціональним призначенням.
27. Водночас, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08.06.2017 у справі № 826/7792/16, зокрема скасовано висновок Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 26.02.2015 № 1645/0/12/27-15.
28. У вказаній  справі № 826/7792/16 суд наголосив на тому, що посилання на наявність Генерального плану розвитку м. Києва та його приміської зони до            2020 року як на підставу для відмови у наданні дозволу у розробленні проекту землеустрою є неправомірним.
29. Відповідно до частин четвертої-п`ятої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.
30. Враховуючи, що у розгляді наведеної вище адміністративної справи брала участь ОСОБА_1 , Київська міськрада, а також Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, зазначене рішення суду має преюдиціальне значення при розгляді даної справи, а, отже, обставини необґрунтованості висновку щодо невідповідності ініціативи позивача містобудівній документації, зокрема Генеральному плану розвитку м. Києва та його приміської зони, не підлягають доказуванню у даній справі.
31. З огляду на викладене, оскільки рішенням суду у справі № 826/7792/16 визнано неправомірним негативний висновок Департаменту містобудування та архітектури від 26.02.2015 № 1645/0/12/27-15, який слугував єдиною підставою для прийняття оскаржуваного рішення про відмову у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що оскаржувана відмова є протиправною як така, що прийнята на підставі неправомірного висновку про невідповідність заявленої позивачем ініціативи вимогам містобудівної документації за функціональним призначенням.
32. Верховний Суд також погоджується із висновком суду першої інстанції, який залишений без змін судом апеляційної інстанції, про те, що з урахуванням обраного способу захисту порушеного права позивача, враховуючи фактичні обставини даної справи, для належного та ефективного захисту порушених прав позивача у даному випадку слід вийти за межі позовних вимог та визнати протиправним і скасувати рішення Київської міської ради від 20.04.2017 №185/2407, зобов`язавши відповідача повторно розглянути заяву позивача щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з урахуванням висновків суду, викладених у цій постанові.
33. При цьому, Верховний Суд відхиляє доводи касаційною скарги про те, що заявлені у справі позовні вимоги випливають із правовідносин, що мають приватноправовий характер, що унеможливлює їх розгляд адміністративним судом, оскільки рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою є стадією процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку.   Однак, отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не являється правовстановлюючим актом.
34. Відтак   правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов`язань осіб.
35. При прийнятті такого рішення орган державної влади виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах.
36. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17.10.2018 у справі   № 380/624/16-ц, від 23.01.2019  у справі   №308/10112/16-а   та від 18.12.2019 у справі   № 160/4211/19.
37. В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
38. У касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів правильність постанови суду апеляційної інстанції.
39. Враховуючи наведене, Суд визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій  не допустили неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -  
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Київської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19.11.2019 у справі № 826/15746/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Судді	А.І. Рибачук А.А. Єзеров   С.Г. Стеценко