ПОСТАНОВА
Іменем України

04 березня 2021 року 
Київ
справа №640/1498/19
адміністративні провадження №К/9901/18168/19, №К/9901/19976/19, №К/9901/21907/19, №К/9901/31110/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А.,  Чиркіна С.М., 
розглянув у порядку письмового провадження:
касаційну скаргу Кабінету Міністрів України 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019 у складі судді Шрамко Ю.Т. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є. (суддя-доповідач), Бужак Н.П., Костюк Л.О. 
касаційні скарги Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 у складі судді Шрамко Ю.Т. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 у складі колегії суддів: Шурка О.І. (суддя-доповідач), Василенка Я.М., Кузьменка В.В. 
касаційну скаргу ОСОБА_1 
на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020 у складі колегії суддів: Шрамко Ю.Т. (суддя-доповідач), Донця В.А., Костенка Д.А. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020 у складі колегії суддів: Лічевецького І.О. (суддя-доповідач), Оксененка О.М., Аліменка В.О. 
у справі за позовом ОСОБА_2 , Одеського національного медичного університету до Кабінету Міністрів України, Міністерства охорони здоров`я України, треті особи: Державна установа "Кримський державний медичний університет імені С.І. Георгієвського", ОСОБА_1 , про визнання протиправними дій, скасування розпорядження,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1.           ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2 ) звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства охорони здоров`я України (далі - відповідач 1, МОЗУ), Кабінету Міністрів України, (далі - відповідач 2, КМУ), треті особи: Одеський національний медичний університет, (далі - ОНМЕДУ), Державна установа "Кримський державний медичний університет імені С.І.      Георгієвського", (далі - КДМУ ім. С.І. Георгієвського), в якому просив:
1.1.          визнати протиправними дії МОЗУ з приводу подання до КМУ пропозиції щодо утворення Національного Одеського медичного університету, реорганізувавши шляхом злиття ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського;
1.2. визнати протиправними дії КМУ щодо прийняття Розпорядження від 27.12.2018 №1094-р "Про      утворення Національного Одеського медичного університету";
1.3. визнати протиправним та скасувати Розпорядження КМУ від 27.12.2018 №1094-р "Про      утворення Національного Одеського медичного університету" (далі - Розпорядження №1094-р).
2.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 31.01.2019 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі за даним позовом.
3.  01.03.2019 до суду першої інстанції надійшла заява позивача про зміну предмета позову, в якій позивач просив доповнити раніше поданий ним позов наступними позовними вимогами:
3.1.          визнати протиправними дії МОЗУ щодо подання до КМУ пропозиції щодо утворення Національного медичного Одеського університету, реорганізувавши ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом злиття;
3.2.          визнати протиправними дії КМУ щодо прийняття Розпорядження від 27.02.2019 №94-р "Про утворення Національного медичного Одеського університету";
3.3.  визнати протиправним та скасувати Розпорядження КМУ від 27.02.2019 №94-р "Про утворення Національного медичного Одеського університету" (далі - Розпорядження №94-р).
4.          01.03.2019 до суду першої інстанції надійшла заява позивача про забезпечення даного адміністративного позову шляхом: зупинення дії Розпорядження №94-р; заборони МОЗУ вчиняти будь-які дії, спрямовані на проведення реорганізації ОНМЕДУ; заборони КМУ приймати будь-які акти, спрямовані на проведення реорганізації ОНМЕДУ.
5. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019, заяву про забезпечення адміністративного позову задоволено частково. Зупинено дію Розпорядження №94-р, у задоволенні іншої частини заяви про забезпечення позову відмовлено.
5.1.          Приймаючі вказані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач є співробітником ОНМЕДУ, а саме, займає посаду завідувача кафедри травматології та ортопедії, тому, оскаржуване Розпорядженням №94-р безпосередньо стосується його прав та інтересів, оскільки врегульовує питання подальшої діяльності закладу освіти, з яким останній перебуває в трудових відносинах. Суди зазначили, що КМУ не дотримався порядку оприлюднення проекту Розпорядження №94-р, що позбавило можливості зацікавлених осіб, в тому числі позивача, взяти      участь у його обговоренні, подати свої пропозиції до нього. Наведені обставини дали судам підстави для висновку про наявність ознак очевидної протиправності Розпорядження №94-р, що, згідно вимог статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), свідчить про обґрунтованість заяви про забезпечення адміністративного позову. Крім того, суди попередніх інстанцій наголосили, що під час розгляду даної адміністративної справи МОЗУ може бути розпочато процедуру реорганізації ОНМЕДУ, в результаті якої цей навчальний заклад буде припинено як юридичну особу і його працівники будуть переведені на роботу до новоствореної юридичної особи. У зв`язку з цим, на переконання судів, невжиття заходів забезпечення адміністративного позову може істотно ускладнити ефективний захист прав та інтересів позивача,  оскільки фактична реалізація Розпорядження №94-р призведе до того, що у випадку задоволення позовних вимог, повернення ОНМЕДУ його майна буде значно ускладненим, переведення та звільнення працівників матимуть ознаки незаконних, а отже, доведеться докласти значних зусиль і понести витрати для повторного переведення та поновлення відповідних працівників на посадах.
6.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва, постановленою у судовому засіданні 07.03.2019, без виходу до нарадчої кімнати, залучено до участі у справі в якості третьої особи ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ).
7. 05.04.2019 до суду першої інстанції надійшла заява позивача про зміну предмета позову, в якій позивач просив доповнити раніше поданий ним позов наступними позовними вимогами:
7.1.          зобов`язати МОЗУ утриматися від вчинення будь-яких дій щодо подання до КМУ пропозиції про реорганізацію ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом їх злиття;
7.2. зобов`язати КМУ утриматися від вчинення дій, передбачених Законом України "Про Кабінет Міністрів України" та Регламентом Кабінету Міністрів України, спрямованих на прийняття будь-яких рішень про реорганізацію ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом їх злиття.
8.          05.04.2019 до суду першої інстанції надійшла заява позивача про забезпечення даного адміністративного позову шляхом: заборони усім без виключення державним реєстраторам юридичних осіб, виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям, нотаріусам, акредитованим суб`єктам, Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України проводити будь-які реєстраційні дії щодо наступних відомостей, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про ОНМЕДУ: повне найменування юридичної особи та скорочене у разі його наявності; назва юридичної особи; ідентифікаційний код юридичної особи; дата державної реєстрації, дата та номер запису в Єдиному державному реєстрі про проведення державної реєстрації юридичної особи, яка утворена в результаті перетворення; дані про перебування юридичної особи в процесі припинення, у тому числі дані про рішення щодо припинення юридичної особи, відомості про комісію з припинення (ліквідатора, ліквідаційну комісію тощо); відомості про строк, визначений засновниками (учасниками) юридичної особи, судом або органом, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, для заявлення кредиторами своїх вимог; дата та номер запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи, підстави для його внесення; дані про юридичних осіб, правонаступником яких є зареєстрована юридична особа; дані про юридичних осіб-правонаступників: повне найменування та місцезнаходження юридичних осіб-правонаступників, їх ідентифікаційні коди.
9. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019, заяву про забезпечення адміністративного позову задоволено повністю. Заборонено усім без виключення державним реєстраторам юридичних осіб, виконавчим органам сільських, селищних та міських рад, Київській та Севастопольській міським, районним, районним у містах Києві та Севастополі державним адміністраціям, нотаріусам, акредитованим суб`єктам, Департаменту державної реєстрації та нотаріату Міністерства юстиції України проводити будь-які реєстраційні дії щодо наступних відомостей, які містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про ОНМЕДУ (код ЄДРПОУ 02010801): повне найменування юридичної особи та скорочене у разі його наявності; назва юридичної особи; ідентифікаційний код юридичної особи; дата державної реєстрації, дата та номер запису в Єдиному державному реєстрі про проведення державної реєстрації юридичної особи, яка утворена в результаті перетворення; дані про перебування юридичної особи в процесі припинення, у тому числі дані про рішення щодо припинення юридичної особи, відомості про комісію з припинення (ліквідатора, ліквідаційну комісію тощо); відомості про строк, визначений засновниками (учасниками) юридичної особи, судом або органом, що прийняв рішення про припинення юридичної особи, для заявлення кредиторами своїх вимог; дата та номер запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи, підстави для його внесення; дані про юридичних осіб, правонаступником яких є зареєстрована юридична особа; дані про юридичних осіб-правонаступників: повне найменування та місцезнаходження юридичних осіб-правонаступників, їх ідентифікаційні коди.
9.1.          Приймаючі вказані судові рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що під час розгляду даної справи може бути розпочата процедура реорганізації ОНМЕДУ, створено комісію з реорганізації, встановлено строк заявлення вимог кредиторами, в результаті чого ОНМЕДУ буде припинено як юридичну особу. При цьому, суди вказали, що у своїй апеляційній скарзі на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019 про забезпечення позову відповідач 1 не зазначив про існування попередньо прийнятої судами в межах цієї адміністративної справи ухвали про забезпечення позову від 18.01.2019, що на думку судів, може свідчити про намір МОЗУ вчинити дії щодо реорганізації ОНМЕДУ. Також, суди послались на надання позивачем витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 12.04.2019, з якого вбачається, що 05.04.2019 державним реєстратором внесено відносно ОНМЕДУ запис №15561270053022681 (який у подальшому був скасований за судовим рішенням) про внесення рішення засновників (учасників) юридичної особи або уповноваженого ними органу щодо припинення юридичної особи в результаті реорганізації. 
10.          Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02.10.2019 адміністративну справу №640/1498/19 об`єднано в одне провадження з адміністративною справою №640/4921/19 за      позовом ОНМЕДУ до МОЗУ, КМУ, третя особа КДМУ ім. С.І. Георгієвського, про: 
10.1.          визнання протиправними дій МОЗУ з приводу подання до КМУ пропозиції щодо утворення Національного Одеського медичного університету, реорганізувавши шляхом злиття ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського;
10.2.          визнання протиправними дії КМУ щодо прийняття Розпорядження №1094-р;
10.3.          визнання протиправним та скасування Розпорядження КМУ №1094-р., 
об`єднаній адміністративній справі присвоєно №640/1498/19.
11.          10.06.2020 до суду першої інстанції надійшла заява позивачів про відмову від позову, підписана від їх імені представником - адвокатом Клян Анастасією Федорівною (надалі - адвокат Клян А.Ф.), в якій просили прийняту заяву ОСОБА_2 та ОНМЕДУ про відмову від позову та постановити ухвалу про закриття провадження у даній справі.
12. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.06.2020 запропоновано ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ) - керівнику (виконуючому обов`язки) ректора ОНМЕДУ протягом п`яти днів з дня отримання цієї ухвали суду та доданих до неї матеріалів надати пояснення щодо заяви представника позивачів про відмову від позову. 
13. 26.06.2020 до суду першої інстанції надійшли письмові пояснення виконуючого обов`язки ректора ОНМЕДУ ОСОБА_3 від 23.06.2020, в яких останній повідомляв, що не заперечує проти відмови позивачів від позову.
14. 30.06.2020 третьою особою ОСОБА_1 подано клопотання про визнання явки позивача 1 - ОСОБА_2 , у судове засідання обов`язковою. 
15. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020, яку було постановлено без виходу до нарадчої кімнати, у задоволенні клопотання третьої особи про визнання обов`язковою явки позивача 1 - ОСОБА_2 у судове засідання відмовлено.
16. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020, прийнято відмову позивачів від адміністративного позову та закрито провадження у даній адміністративній справі.
16.1.          Постановляючи вказану ухвалу суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідно до вимог частини 1 статті 47, частин 1, 5 статті 189 КАС України, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитись від позову. Перевіривши заяви позивачів про відмову від позову, суди дійшли висновку, що така відмова не суперечить закону, не порушує чиїх-небудь прав, свобод та інтересів, а тому підлягала прийняттю судом першої інстанції із закриттям провадження у справі. При цьому, судом апеляційної інстанції додатково зазначено, що адвокат позивачів Клян А.Ф., відповідно до умов укладеного договору про надання правової допомоги, діючого на момент подання заяви про відмову від позову, мала повноваження на підписання та подання такої заяви.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
17.          Відповідачем 2 - КМУ, подано касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати в частині задоволення заяви про забезпечення адміністративного позову, а в решті - залишити без змін.  
17.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до того, що судами попередніх інстанції не було дотримано норми процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень. Зокрема, скаржник наголошує, що Розпорядження №94-р не підлягає обов`язковому оприлюдненню, як стверджує позивач. Також, на думку скаржника, висновки суду щодо очевидних ознак протиправності цього розпорядження свідчать про визначення судом правової позиції у даній справи до моменту її розгляду по суті.  Вважає, що суд не навів обставин,  які б свідчили про порушення прав, свобод та інтересів позивача внаслідок прийняття оспорюваного Розпорядження №94-р та про те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача.
18.          Позивачем 1 - ОСОБА_2 , подано відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
18.1.          На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними і необґрунтованими. Стверджує, що у судів попередніх інстанцій були передбачені КАС України підстави вважати, що існує необхідність у вжитті заходів забезпечення даного адміністративного позову в спосіб, про який просив позивач. 
19.          Відповідачами 1-2 - МОЗУ і КМУ, подані касаційні скарги на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019, в яких просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні заяви позивача про забезпечення адміністративного позову відмовити.
19.1.          Аргументи скаржників на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до того, що судами попередніх інстанції не було дотримано норми процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень. Зокрема, скаржники наголошують що вжиті судами заходи забезпечення позову не є співмірними та адекватними у відношенні до заявлених позовних вимог. Крім того, на думку скаржників, у вжитті цих заходів не було жодної необхідності, адже внаслідок зупинення дії Розпорядження №94-р жодні реєстраційні дії стосовно ОНМЕДУ не могли вчинятись.
20.          Позивачем 1 - ОСОБА_2 , подано відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
20.1.          На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними і необґрунтованими. Стверджує, що у судів попередніх інстанцій були передбачені КАС України підстави вважати, що існує необхідність у вжитті заходів забезпечення даного адміністративного позову в спосіб, про який просив позивач. 
21.          Третьою особою - ОСОБА_1 подано касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
21.1.          Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до того, що судами попередніх інстанції не було дотримано норми процесуального права при прийнятті оскаржуваних судових рішень. Зокрема, скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій порушено частину 6 статті 47, частини 2, 6 статті 189 КАС України, адже на переконання скаржника, адвокат позивача 1, враховуючи відсутність обґрунтування заяви про відмову від позову та важливість даної справи для позивача 1, могла діяти всупереч його інтересам. Посилається на те, що судом першої інстанції було відмовлено у задоволенні поданого третьою особою ОСОБА_1 клопотання про визнання явки позивача 1 в судове засідання обов`язковою та не зазначено про подання вказаного клопотання в описовій частині оскаржуваної ухвали суду першої інстанції всупереч вимогам пункту 2 частини 3 статті 246 КАС України. Крім того, скаржник зазначає про те, що наявний у матеріалах справи договір про надання правової допомоги, укладений позивачем 1 з його адвокатом, який підписав заяву про відмову від позову, завершив свою дію, а доказів продовження його дії адвокатом позивача 1 суду надано не було. Також, на переконання скаржника, суди попередніх інстанцій узагалі залишили поза увагою ту обставину, що позивач 1 - ОСОБА_2 ,   не мав повноважень на підписання позовної заяви від імені ОНМЕДУ, а відтак позов підлягав залишенню без розгляду. 
22.          Позивачами - ОСОБА_2 , ОНМЕДУ, подано відзив на дану касаційну скаргу, підписаний від   їх імені представником - адвокатом Матвійчук Наталією Вікторівною, в якому просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
22.1.          На обґрунтування відзиву зазначено, що оскаржувані судові рішення ухвалені з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними і необґрунтованими. Зокрема, як вказано у відзиві, твердження третьої особи ОСОБА_1 про те, що адвокат Клян А.Ф. могла діяти всупереч інтересам позивачів не підтверджуються жодними доказами, а доводи про те, що наслідки відмови від позову мали бути роз`яснені особисто позивачу не відповідають вимогам процесуального законодавства. Також, у відзиві заперечується відсутність діючого договору про надання правової допомоги, укладеного між позивачем 1 та адвокатом Клян А.Ф., оскільки попередній договір, як переконана представник позивачів, автоматично пролонгований сторонами без необхідності укладення для цього будь-яких додаткових угод у письмовій формі. Крім того, вказано на те, що позивач 1 - ОСОБА_2 , мав повноваження на підписання позовної заяви від імені ОНМЕДУ, а позов не підлягав залишенню без розгляду. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
23.          Що стосується касаційного перегляду ухвал з питань забезпечення адміністративного позову, то колегія суддів Верховного Суду враховує норми частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), за якими суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
24. Відповідно до частини 1 статті 150 КАС України, суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. 
25. Згідно з частиною 2 цієї статті, забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову,  так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
26. Частиною 1 статті 151 КАС України передбачено, що позов може бути забезпечено:
1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
2) забороною відповідачу вчиняти певні дії;
3) встановленням обов`язку відповідача вчинити певні дії;
4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
27. Частиною 2 цієї статті визначено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
28. Частиною 3 статті 151 КАС України встановлено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення суб`єкта владних повноважень, яке не є предметом оскарження в адміністративній справі, або встановлення заборони або обов`язку вчиняти дії, що випливають з такого рішення (пункт 5).
29. При розгляді заяв про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати заявник, позовним вимогам.
30. Цей висновок відповідає Рекомендації №R(89)8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, згідно з якою рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
31. Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
32. Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
33.  Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, правових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
34. Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з правовими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
35. Отже, при вирішенні питання про забезпечення адміністративного позову суд повинен здійснити оцінку доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням наступного: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
36. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
37. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено, що 27.12.2018 КМУ  прийнято Розпорядження №1094-р, яким вирішено, зокрема, погодитися з пропозицією МОЗУ щодо утворення Національного Одеського медичного університету, реорганізувавши шляхом злиття ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського.
38. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18.01.2019 у справі №640/869/19 вжито заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії Розпорядження №1094-р.
39. 27.02.2019 КМУ прийнято Розпорядження №94-р, яким вирішено, зокрема, погодитися з пропозицією МОЗУ щодо утворення Національного медичного Одеського університету, реорганізувавши ОНМЕДУ та КДМУ ім. С.І. Георгієвського шляхом злиття, а також визнано таким, що втратило чинність Розпорядження №1094-р.
40. Як вбачається зі змісту оскаржуваних ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019, задовольняючи заяву про забезпечення адміністративного позову, суди дійшли до висновку про наявність ознак очевидної протиправності Розпорядження №94-р, зважаючи на те, що на офіційному веб-сайті КМУ відсутні будь-які відомості щодо дотримання порядку оприлюднення проекту цього розпорядження, що позбавило можливості зацікавлених осіб, в тому числі заявника, взяти участь у його обговоренні, подати свої пропозиції до нього, у той час, як нормою статті 78 Закону України "Про вищу освіту" від 01.07.2014 №1556-VII (далі - Закон №1556-VII) таке право громадянам гарантоване на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки.
41. Відповідно до частини 1 статті 78 Закону №1556-VII, громадський контроль у сфері вищої освіти є правом суспільства та окремих громадян, працівників у сфері вищої освіти, осіб, які навчаються, органів громадського самоврядування, професійних спілок, організацій роботодавців та їх об`єднань, громадських організацій отримувати у встановленому законодавством порядку доступ до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки, вносити пропозиції та зауваження до них, погоджувати прийняття визначених законом рішень.
42. Зі змісту цієї правової норми вбачається, що громадський контроль у сфері вищої освіти забезпечується, крім іншого, доступом до інформації на всіх етапах прийняття рішень у сфері вищої освіти і науки.
43.          Згідно зі статтею 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI доступ до інформації забезпечується шляхом:
1) систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом;
2) надання інформації за запитами на інформацію.
44. Тобто законодавство України визначає різні джерела оприлюднення публічної інформації, відтак, відсутність відповідної інформації на офіційному веб-сайті КМУ не може свідчити про очевидну протиправність оскаржуваного Розпорядження №94-р. 
45. Крім того, надання належної правової оцінки дотриманню встановленої законом процедури прийняття та оприлюднення спірного розпорядження КМУ можливе лише під час розгляду судом справи по суті, з дотриманням засад адміністративного судочинства, у тому числі, принципу змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні їх переконливості.
46. Тому, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку про очевидну протиправність Розпорядження №94-р та як наслідок безпідставно послались на наявність підстав для забезпечення позову, передбачених пунктом 2 частини 2 статті 150 КАС України. 
47. Також, в оскаржуваних судових рішеннях, задовольняючи заяву про забезпечення позову,   суди попередніх інстанцій, послались на те, що під час розгляду даної справи МОЗУ може бути розпочато процедуру реорганізації ОНМЕДУ, в результаті якої цей навчальний заклад буде припинено як юридичну особу, що може призвести до негативних наслідків як для самого навчального закладу, так і для його працівників. 
48. Пункт 1 частини 2 статті 150 КАС України передбачає, що забезпечення позову допускається тоді, коли невжиття відповідних заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.
49. У той же час, достатнім обґрунтуванням для вжиття заходів забезпечення позову з наведених підстав може слугувати виключно підтверджена відповідними доказами наявність фактичних обставин, що свідчать про існування реальної загрози ускладнення чи неможливості виконання рішення суду в майбутньому та/або ефективного захисту прав позивача. Натомість,  саме лише посилання судів попередніх інстанцій на потенційну можливість порушення прав позивача в майбутньому та наявність у відповідача 1 намірів здійснити реорганізацію ОНМЕДУ не може слугувати достатньою підставою для вжиття заходів забезпечення позову.
50. Слід теж врахувати, що на час постановлення Окружним адміністративним судом міста Києва ухвали про забезпечення позову шляхом заборони вчинення реєстраційних дій щодо відомостей про ОНМЕДУ в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 15.04.2019 існувала ухвала цього суду про забезпечення позову шляхом зупинення дії Розпорядження №94р від 07.03.2019, що набрала законної сили та не була скасована. В зв`язку з цим, у суду не було підстав стверджувати про існування реальної загрози вчинення реєстраційних дій за заявами відповідачів на виконання Розпорядження №94р.
51. Таким чином, суди попередніх інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень допустили порушення норм процесуального права, а саме статей 150-151 КАС України, що призвело до постановлення незаконних ухвал про забезпечення позову, як підлягають скасуванню за наслідками касаційного перегляду.
52. За приписами частин 1-2 статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
53. З огляду на наведене, касаційна скарга КМУ на ухвалу Окружного адміністративного суду   міста Києва від 07.03.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 та касаційні скарги КМУ, МОЗУ на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 підлягають до задоволення.
54. Що стосується касаційного перегляду ухвали про прийняття відмови позивачів від позову та закриття провадження у даній адміністративній справі, то колегія суддів Верховного Суду враховує норми частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній після 08.02.2020), за якими суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
55. Відповідно до частин 1, 6 статті 47 КАС України, крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову.   Суд не приймає відмови позивача від позову, визнання позову відповідачем і не визнає умов примирення сторін, якщо ці дії суперечать закону або порушують чиї-небудь права, свободи чи інтереси.
56. Згідно з частиною 1 статті 55 КАС України, сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
57. Частиною 1 статті 57 КАС України визначено, що представником у суді може бути адвокат або законний представник.
58. Повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданим відповідно до Закону України "Про адвокатуру і адвокатську діяльність". У разі подання представником до суду заяви, скарги, клопотання він додає довіреність або інший документ, що посвідчує його повноваження, якщо в справі немає підтвердження такого повноваження на момент подання відповідної заяви, скарги, клопотання (частини 4, 8 статті 59 КАС України).
59. Частинами 1-2 статті 60 КАС України передбачено, що представник, який має повноваження на ведення справи в суді, здійснює від імені особи, яку він представляє, її процесуальні права та обов`язки. Обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері.
60. Частинами 1-3 статті 189 КАС України встановлено, що позивач може відмовитися від позову, а відповідач - визнати позов на будь-якій стадії провадження у справі, зазначивши про це в заяві по суті справи або в окремій письмовій заяві. До ухвалення судового рішення у зв`язку з відмовою позивача від позову або визнанням позову відповідачем суд роз`яснює сторонам наслідки відповідних процесуальних дій, перевіряє, чи не обмежений представник відповідної сторони у повноваженнях на їх вчинення. Про прийняття відмови від позову суд постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі. У разі часткової відмови позивача від позову суд постановляє ухвалу, якою закриває провадження у справі щодо частини позовних вимог.
61. За змістом частини 5 цієї статті, суд не приймає відмови від позову, визнання позову і продовжує розгляд адміністративної справи, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси.
62. Таким чином, нормами частини 1 статті 47, частини 1 статті 189 КАС України передбачено право позивача, як учасника справи, з урахуванням приписів цього Кодексу та керуючись наявною у нього процесуальною метою, вільно обирати вид власної процесуальної поведінки, в тому числі, шляхом відмови від позову на будь-якій стадії судового процесу. 
63. Слід зазначити, що відмова позивачем від позову здійснюється ним на власний розсуд, а тому не заслуговують на увагу будь-які твердження щодо необхідності наведення позивачем у такій заяві мотивації причин відмови від позову. 
64. Процесуальні права, надані представникам, залежать від виду учасника справи, якого вони представляють та, крім того, від обсягу повноважень, наданих їм в межах такого представництва. При цьому, за статтею 60 КАС України, будь-які обмеження повноважень представника на вчинення певної процесуальної дії мають бути застережені у виданій йому довіреності або ордері.
65. Як вбачається з матеріалів справи, подана 10.06.2020 до суду першої інстанції заява позивачів про відмову від позову була підписана від їх імені представником - адвокатом Клян А.Ф. 
66. На момент подання цієї заяви в матеріалах справи були наявними ордери на надання правничої (правової) допомоги ОСОБА_2 від 02.10.2019 та ОНМЕДУ від 12.11.2019 адвокатом Клян А.Ф., видані Адвокатським об`єднанням "Гвоздій та Оберкович" (надалі - АО "Гвоздій та Оберкович"), які не містили застережень щодо будь-яких обмежень повноважень даного представника позивачів.
67. Відповідно до пункту 4 та підпункту 12.8 пункту 12 Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги, що затверджене рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 №36, ордер видається адвокатом, адвокатським бюро, адвокатським об`єднанням та повинен містити обов`язкові реквізити, передбачені цим Положенням. Зокрема, ордер містить наступні реквізити: обмеження повноважень, якщо такі передбачені договором про надання правничої (правової) допомоги.
68. Таким чином, обмеження повноважень адвоката в ордері зазначається тільки тоді, коли вони встановлені договором про надання правової допомоги (аналогічний правовий висновок міститься в ухвалі Верховного Суду від 10.12.2018 у справі №635/4480/14-ц).
69. Судами попередніх інстанцій було досліджено, що вказані вище ордери на надання правничої (правової) допомоги були видані на виконання договорів про надання правової допомоги,  укладених між АО "Гвоздій та Оберкович" та ОСОБА_2 (від 03.09.2018) і ОНМЕДУ (від 25.01.2019), про що, зокрема, заначено у самих ордерах. Відповідні договори також не містили жодних умов щодо будь-яких обмежень повноважень адвокатів даного адвокатського об`єднання при здійсненні представництва позивачів.
70.  Згідно умов підпункту 10.1 пункту 10 договору про надання правової допомоги від 03.09.2018, укладеного між АО "Гвоздій та Оберкович" та ОСОБА_2 , на припинення дії якого посилається скаржник ОСОБА_1 у своїй касаційній скарзі, договір вступає в дію з дати його підписання  обома сторонами і діє до 31.12.2019. У випадку, якщо жодна зі сторін письмово не відмовиться за 30 робочих днів до дати припинення дії цього договору від його продовження, договір вважається пролонгованим на наступний календарний рік. Така автоматична пролонгація застосовується необмежену кількість разів. 
71. Колегія суддів вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли вірного висновку про те, що зважаючи на відсутність письмової відмови, поданої позивачем 1 за 30 робочих днів до 31.12.2019, договір від 03.09.2018, укладений між АО "Гвоздій та Оберкович" та ОСОБА_2 , вважався автоматично пролонгованим на наступний календарний рік, тобто на 2020 рік, а відтак на момент подання адвокатом Клян А.Ф. заяви про відмову від позову від імені позивачів, що мало місце 10.06.2020, вказаний договір зберігав свою дію.
72. Що стосується посилання скаржника на положення підпункту 12.1 пункту 12 цього договору, згідно з яким, будь-які зміни і доповнення до нього мають юридичну силу лише в тому випадку, якщо вони оформлені в письмовому вигляді, підписані уповноваженими особами та скріплені печатками Сторін (у разі наявності останніх), то колегія суддів зазначає, що наведені положення     не можуть стосуватися випадків автоматичної пролонгації даного договору, яка не охоплюється поняттям змін і доповнень до договору.
73. Як вбачається з матеріалів справи, 30.06.2020 третьою особою ОСОБА_1 було подано до суду першої інстанції клопотання про визнання явки позивача 1 - ОСОБА_2 у судове засідання обов`язковою. 
74. Відповідно до припису частини 7 статті 243 КАС України, ухвали, постановлені без виходу до нарадчої кімнати, заносяться секретарем судового засідання до протоколу судового засідання.
75. Згідно протоколу судового засідання від 30.06.2020 вказане клопотання було вирішене судом шляхом постановлення ухвали про відмову в його задоволенні без виходу до нарадчної кімнати.
76. При цьому, частиною 3 статті 246 КАС України, на яку посилається скаржник, передбачено, що  в описовій частині рішення зазначаються: 1) стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача; 2) заяви, клопотання учасників справи; 3) інші процесуальні дії у справі (забезпечення доказів, вжиття заходів забезпечення позову, зупинення і поновлення провадження тощо).
77. Наведена норма Кодексу встановлює вимоги до змісту рішення суду першої інстанції, в якому вирішуються позовні вимоги (пункт 13 частини 1 статті 4 КАС України).
78. Натомість, вимоги до ухвали суду визначені статтею 248 КАС України, пунктом 2 частини 1 якої передбачено, що ухвала, що викладається окремим документом, складається з описової частини із зазначенням суті клопотання та імені (найменування) особи, яка його заявила, чи іншого питання, що вирішується ухвалою.
79. Оскаржувана ухвала Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020 стосувалась вирішення заяви позивачів про відмову від позову, тому її описова частина містила відомості саме щодо поданих заяв позивачів і не повинна була містити інформацію про подання третьою особою клопотання про визнання обов`язковою явки позивача 1, яке було вирішене до постановлення цієї ухвали суду, в судовому засіданні 30.06.2020, без виходу до нарадчої кімнати.
80. Слід відхили твердження скаржника про необхідність задоволення судом першої інстанції поданого третьою особою 30.06.2020 клопотання про визнання явки позивача 1 у судове засідання обов`язковою. Вирішення даного клопотання здійснювалось судом першої інстанції на власний процесуальний розсуд, виходячи із завдань та принципів адміністративного судочинства, а будь-які твердження скаржника про визначену апріорі необхідність задоволення судом такого клопотання не заслуговують на увагу та суперечать приписам КАС України.
81. Що стосується доводів касаційної скарги в частині необхідності залишення позову без розгляду судами попередніх інстанцій через відсутність у ОСОБА_2 повноважень на підписання від імені ОНМЕДУ позовної заяви, то слід зазначити, що частина 3 статті 189 КАС України чітко передбачає, що у разі прийняття заяви позивача про відмову від позову суд закриває провадження у справі. Варто зауважити, що при закритті провадження у справі суд не повинен вирішувати інші процесуальні питання, окрім тих, які випливають із закриття провадження, перевіряти доводи сторін та/або встановлювати обставини, які мають значення для вирішення спору, в іншій спосіб ніж шляхом закриття провадження у справі. 
82.          Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010 зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
83.          За змістом частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
84.          З огляду на наведене, касаційна скарга ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020 до задоволення не підлягає.
85.          Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити. 
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 у справі №640/1498/19 в частині задоволення заяви представника ОСОБА_2 про забезпечення позову та зупинення дії  розпорядження Кабінету Міністрів України від 27.02.2019 №94-р "Про утворення Національного медичного Одеського університету" - скасувати і ухвалити в цій частині нове судове рішення, яким  у задоволенні заяви представника ОСОБА_2 про забезпечення позову відмовити. 
В решті ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 07.03.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28.05.2019 у справі №640/1498/19 - залишити без змін.
Касаційні скарги Кабінету Міністрів України і Міністерства охорони здоров`я України задовольнити. 
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.06.2019 у справі №640/1498/19 - скасувати і ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні заяви представника ОСОБА_2 про забезпечення позову відмовити.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.06.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01.10.2020 у справі №640/1498/19 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Судді                                                                                          Шарапа В.М.

                                                                                          Єзеров А.А.

                                                                                          Чиркін С.М.