ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 822/589/17
адміністративне провадження № К/9901/30317/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г.,    
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 серпня 2020 року (постановлену судом у складі судді Петричкович А.І.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Граб Л.С., суддів: Сторчака В.Ю., Іваненко Т.В.) у справі за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження Хмельницької обласної державної адміністрації,-
В С Т А Н О В И В:
Установлені судами фактичні обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У лютому 2017 року заступник прокурора Хмельницької області С.  Гриценко в інтересах держави звернувся до суду з  позовом до Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, за участю третьої особи на стороні відповідача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_1 , про визнання протиправними та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження Хмельницької обласної державної адміністрації.
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 березня 2017 року позов задоволено:
-визнано протиправним та скасовано дозвіл на спеціальне водокористування № 322 від 17.10.2014 року, виданий ОСОБА_1 Департаментом екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації;
-визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Хмельницької обласної державної адміністрації № 501/2014-р від 18.12.2014 про надання дозволу громадянину ОСОБА_1 на розроблення технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки водного фонду в натурі (на місцевості) із земель державної власності площею 25 га, яка знаходиться на території Бубнівської сільської ради Волочиського району за межами населеного пункту, з метою подальшої передачі у користування на умовах оренди для рибогосподарських потреб.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2017 року задоволено апеляційну скаргу  ОСОБА_1 - скасовано постанову Хмельницького окружного адміністративного  суду  від 06 березня 2017 року та прийнято нове судове рішення про відмову в задоволенні позову.
Постановою Верховного Суду від 09 квітня 2020 року, з урахуванням ухвали про виправлення описки від 02 липня 2020,  задоволено частково касаційну скаргу заступника прокурора Вінницької області - постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 31.05.2017 та постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.03.2017 у справі №822/589/17 за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Хмельницької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, третя особа - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження - скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 07.05.2020 прийнято справу №822/589/17 до провадження. Залишено без руху позов прокуратури Хмельницької області за №05-1031-17 від 10.02.2017 та надано позивачу п`ять днів для усунення недоліків позову з дня вручення цієї ухвали. Зазначено, що недоліки усуваються шляхом подання позову з дотриманням вимог статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), і з урахуванням висновків викладених у пунктах 18 та 22 постанови Верховного Суду від 09.04.2020, а саме: 1) обґрунтування, і дотримання вимог статті 60 КАС та статті 23 Закону України "Про прокуратуру"; 2) формулювання вимоги про визнання протиправним та скасування дозволу до Державного агентства водних ресурсів України чи іншого з відповідним обґрунтуванням та доказів цього.
Ухвалою від 21.05.2020 продовжено позивачу, встановлений ухвалою суду від 07.05.2020 по справі №822/589/17 процесуальний строк для усунення недоліків позову, до наступного дня після вирішення Верховним Судом заяви прокуратури Хмельницької області №05/1-1031-17 від 15.05.2020 про виправлення описки.
Ухвалою від 29.05.2020 зупинено провадження у справі №  822/589/17 до часу набрання законної сили судовим рішенням Верховного Суду у справі №  822/589/17. Направлено до Верховного Суду справу № 822/589/17 за позовом заступника прокурора Хмельницької області в інтересах держави до Хмельницької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Хмельницької обласної державної адміністрації, за участю третьої особи - ОСОБА_1 , про визнання незаконним та скасування дозволу на спеціальне водокористування та розпорядження.
Ухвалою від 21.07.2020 провадження в справі № 822/589/17 поновлено. Продовжено прокуратурі Хмельницької області встановлений ухвалою суду від 07.05.2020 строк для усунення недоліків позову - 10 днів з дня вручення цієї ухвали.
31.07.2020 на виконання вимог ухвали суду від 21.07.2020 до Хмельницького окружного адміністративного надійшов позов за №05/1-1031-17 від 29.07.2020, який підписаний заступником прокурора Хмельницької області С. Гриценко.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 серпня 2020  року позовну заяву повернуто позивачу, з підстав передбачених пунктом 3 частини четвертої статті169 КАС.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 01 жовтня 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заступник прокурора Хмельницької області був уповноважений підписувати позовну заяву прокуратури Хмельницької області лише у разі відсутності на дату її підписання і подання прокурора Хмельницької області та його першого заступника. Проте доказів відсутності вказаних осіб 29.07.2020 року, позивачем не надано. Як наслідок заступник керівника прокуратури Хмельницької області не мав права підписувати позовну заяву від імені  прокуратури  Хмельницької області.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погодившись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій про повернення позовної заяви, перший заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури подав касаційну скаргу до Верховного Суду, в якій просить скасувати ці судові рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
У скарзі посилається на те, що ухвала постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права. Судом першої інстанції помилково ототожнено правовий статус особи, як представляє конкретну юридичну особу у господарських та адміністративних правовідносинах на підставі відповідних до закону, статутів, положень  тощо, та прокурора, який здійснює представництво інтересів держави відповідно до статті 1311 Конституції України.
Провадження в суді касаційної інстанції
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу справи між суддями від 12  листопада 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 18 січня 2021 року відкрив касаційне провадження.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених  статтею 341 КАС, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої  статті 242 КАС України  судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття  2  та частина 4 статті  242 КАС України  встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону оскаржувані судові рішення не відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги заявника є обґрунтованими з огляду на наступне.
Згідно з частиною 3  статті 5 КАС України  до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
Положенням  статті 53 КАС України  врегульовано питання участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Зокрема приписами частини 3  статті 53 КАС України  передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Частинами 1 та 2  статті 55 КАС України  встановлено, що сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто та (або) через представника.
Відповідно до частин 1, 3, 4  статті 55 КАС України  сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника. Юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника. Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.
Отже, законодавець розмежував поняття "самопредставництво", що означає особисту участь та "представницво інтересів", тобто участь у судовому процесі через представника.
Згідно з підпунктом 11 пункту 16-1  розділу XV "Перехідні положення" Конституції України  (тут і далі - в редакції, чинній на момент подання апеляційної скарги до суду) представництво відповідно до пункту 3 частини першої статті  1311  та статті  1312    цієї  Конституції  виключно прокурорами або адвокатами у Верховному Суді та судах касаційної інстанції здійснюється з 01.01.2017; у судах апеляційної інстанції - з 01.01.2018; у судах першої інстанції - з 01.01.2019. Представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах виключно прокурорами або адвокатами здійснюється з 01.01.2020.
За такого правового врегулювання, представником у суді може бути адвокат та, в інтересах держави у виключних випадках у порядку, що визначені законом, - прокурор.
Щодо надання професійної правничої допомоги в Україні адвокатами, то у абзаці 4  статті 1312  Конституції України  зазначено, що законом можуть бути визначені винятки щодо представництва в суді у трудових спорах, спорах щодо захисту соціальних прав, щодо виборів та референдумів, у малозначних спорах, а також стосовно представництва малолітніх чи неповнолітніх осіб та осіб, які визнані судом недієздатними чи дієздатність яких обмежена.
З приводу представництва інтересів держави в суді прокурором, як окремої форми представництва, слід зазначити таке.
За приписами статті  1311    Конституції України  в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
Положення пункту 3 частини 1 статті  1311    Конституції України  відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є  Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини 1  статті 23 Закону України "Про прокуратуру"  представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Так, відповідно до абзацу 1 частини 3 та абзаців 1, 2 частини 4  статті 23 Закону України "Про прокуратуру"  прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Суди першої та апеляційної інстанцій, послалися на те, що керівник окружної прокуратури представляє окружну прокуратуру у зносинах з органами державної влади, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, особами, підприємствами, установами та організаціями (п.1 ч. 1  ст. 13 Закону №1697-VII). Зі змісту частини третьої  статті 13 Закону № 1697-VІІ  слідує, що у разі відсутності керівника окружної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника місцевої прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника місцевої прокуратури.
Виходячи з наведеного, суди зазначили, що заступник прокурора Хмельницької області був уповноважений підписувати позовну заяву лише за відсутності на дату її підписання прокурора Хмельницької області та його першого заступника.
Тобто, вказали на відсутність у особи, яка підписала позовну заяву (заступника прокурора області) повноважень на здійснення самопредставництва.
Проте, судом не враховано, що самопредставництво передбачає особисту участь, зокрема, юридичної особи незалежно від порядку її створення у справі через свого керівника, іншу уповноважену особу відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту), тоді як позовна заява, подана у цій справі за підписом заступника прокурора області в порядку, передбаченому пунктом 3 частини 1  статті 1311  Конституції України, частини 3  статті 53 КАС України  та частини 3  статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Верховний Суд акцентує увагу на тому, що суд першої інстанції, повертаючи позовну заяву заступника прокурора Хмельницької області, не надавав оцінки обґрунтованості підстав та наявності обставин, що свідчать про виключність випадку у цій справі для представництва прокурором інтересів держави, а виходив саме з відсутності повноважень у заступника прокурора області на підписання позовної заяви в інтересах держави.
Тому таке питання не розглядається і не вирішується Верховним Судом при розгляді цієї касаційної скарги.
Щодо наявності у заступника прокурора повноважень на підписання позовної заяви в даному випадку, колегія суддів зазначає, що таке право звернення до суду положеннями  статті 1311  Конституції України,  статті 53 КАС України  та  статті    23    Закону України "Про прокуратуру"  надано прокурору.
Відповідно до пункту 10 частини 1  статті 15 Закону України "Про прокуратуру"  прокурором органу прокуратури є зокрема заступник керівника обласної прокуратури.
Частиною 2  статті 15 Закону України "Про прокуратуру"  передбачено, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
Підсумовуючи викладене вище, Верховний Суд зазначає, що заступник прокурора у цій справі подав позовну заяву, діючи у статусі прокурора, якому надані такі повноваження, а отже висновок судів попередніх інстанцій про те, що заступник прокурора Хмельницької області був уповноважений підписувати позовну заяву лише за відсутності на дату її підписання прокурора Хмельницької області та його першого заступника, є помилковим.
Сьомий апеляційний адміністративний суд також помилково послався на правову позицію, висловлену в постановах Верховного Суду від 25 вересня 2019 року у справі №  819/198/17 та від 27 травня 2020 року у справі № 819/478/17, через те, що у зазначених справах позовна заява подана на захист прав, свобод та інтересів прокуратури, як самостійного позивача у статусі юридичної особи, а не на виконання прокурорської функції представництва інтересів в суді.
Відповідно до частини 1, 4  статті 353 КАС України  підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню у зв`язку з порушенням норм процесуального права, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі.
Керуючись статтями  248,  341,  345,  349,  353,  355,  359 КАС України, Верховний Суд, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника прокурора Хмельницької області задовольнити.
Ухвалу Хмельницького окружного адміністративного суду від 03 серпня 2020 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року - скасувати.
Справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду зі стадії відкриття провадження у справі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя- доповідач:                                                                                                                                                      Л.В. Тацій
Судді:                                                                                                                                                                                                  С.Г. Стеценко
                                                                                                                                                                                                                        Т.Г. Стрелець