У Х В А Л А
17 березня 2021 року
м. Київ
Справа № 320/2654/19
Провадження № 11-78апп21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянула матеріали касаційної скарги  ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 листопада 2019 року у справі № 320/2654/19 за позовом ОСОБА_1 до Київського обласного центру зайнятості (далі - Київський ОЦЗ) про визнання протиправними і скасування наказів, поновлення на роботі і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та
ВСТАНОВИЛА:
У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Київського ОЦЗ, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Київського ОЦЗ від 11 травня 2019 року № 225-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 »;
- визнати протиправним і скасувати наказ Київського ОЦЗ від 23 травня 2019 року № 250-к «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- поновити позивача на посаді директора Білоцерківського міськрайонного центру зайнятості (далі - Білоцерківський МРЦЗ);
- зобов`язати Київський ОЦЗ виплатити на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу починаючи з 24 травня 2019 року.
Київський окружний адміністративний суд рішенням від 18 жовтня 2019 року позов задовольнив. 
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 26 листопада 2019року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове, яким у задоволенні позову відмовив.
Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 подав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, а також неповне з`ясування обставин справи, просив скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 24 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, а ухвалою від 23 лютого 2021 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до частини п`ятої статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Згідно із частинами першою та четвертою статті 347 КАС України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
Про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду суд постановляє ухвалу з викладенням мотивів необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у рішенні, визначеному в частинах першій - четвертій статті 346 цього Кодексу, або з обґрунтуванням підстав, визначених у частинах п`ятій або шостій статті 346 цього Кодексу.
Постановляючи ухвалу про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду послався на таке.
Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 05 березня 2014 року № 90 «Деякі питання державного управління у сфері зайнятості населення» (зі змінами, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 03 березня 2020 року № 206) ліквідовано Державну службу зайнятості як центральний орган виконавчої влади. Натомість установлено, що державна служба зайнятості як централізована система державних установ, діяльність якої спрямовується та координується Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства, є правонаступником Державної служби зайнятості.
Згідно з Положенням про державну службу зайнятості, затвердженим наказом Міністерства соціальної політики України від 15 грудня 2016 року № 1543 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28 грудня 2016 року за № 1723/29853; втратив чинність на підставі наказу Міністерства соціальної політики від 14 червня 2019 року № 945), Державна служба зайнятості(далі - Служба) є централізованою системою державних установ, діяльність якої спрямовується та координується Міністерством соціальної політики України.
Служба складається, зокрема, з Центрального апарату Служби, Центру зайнятості Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських центрів зайнятості, міських, районних і міськрайонних центрів зайнятості.
Центральний апарат Служби, регіональні та базові центри зайнятості є юридичними особами публічного права, мають самостійний баланс, рахунки в органах Державної казначейської служби України та банківських установах, кутові штампи та печатки із зображенням Державного Герба України, своїм найменуванням та кодом за ЄДРПОУ, інші печатки та штампи (за наявності).
Центральний апарат Служби є головною державною установою у централізованій системі державних установ Служби.
Базові центри зайнятості є неприбутковими державними установами, підпорядкованими та підзвітними регіональному центру зайнятості, які створюються за рішенням Голови Центрального апарату Служби.
Відповідно до Положення про Білоцерківський міськрайонний центр зайнятості, затвердженого наказом Київського ОЦЗ від 22 березня 2016 року № 61/0/6-16, Білоцерківський МРЦЗ (далі - базовий центр зайнятості) є державною установою у централізованій системі державних установ державної служби зайнятості та юридичною особою публічного права.
27 лютого 2015 року позивач був ознайомлений під особистий підпис про зміну істотних умов праці у зв`язку із втратою чинності розпорядженням Кабінету Міністрів України від 04 червня 1994 року № 410-р про віднесення посад працівників державної служби зайнятості до відповідних категорій посад державних службовців, з набранням чинності наказом Міністерства соціальної політики України від 16 грудня 2014 року № 1043 «Про умови оплати праці працівників державної служби зайнятості», із введенням у дію нових структури й штатного розпису Білоцерківського МРЦЗ у 2015 році, які містять перелік посад, що не відносяться до категорії посад державних службовців (до якого включено й посаду директора базового центру зайнятості).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду звертає увагу на те, що відповідно до вказаних нормативних актів базові центри зайнятості припинили бути органами державної влади й увійшли в централізовану систему державних установ як юридичні особи публічного права. Разом із тим посади в базових центрах зайнятості припинили відноситись до категорії посад державних службовців, зокрема і посада директора базового центру зайнятості.
Натомість суд першої інстанції, розглядаючи цю справу, дійшов висновку про те, що цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідно до правової позиції Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2019 року у справі № 754/15544/17-ц спір, що виник між посадовою особою установи, що реалізує державну політику в сфері зайнятості населення, та цією установою (державна служба зайнятості та підпорядковані їй установи), є публічно-правовим.
Однак у справі № 754/15544/17-ц, у якій Велика Палата Верховного Суду в постанові від 05 червня 2019 року дійшла висновку про належність розгляду спору в порядку адміністративного судочинства, правовідносини стосувалися виключно проходження позивачем публічної служби на посаді заступника голови Центрального апарату Служби, тобто останній був уповноваженою особою на виконання функцій держави в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері зайнятості населення і трудової міграції та є юридичною особою публічного права. При цьому Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком суду апеляційної інстанції про те, що оскільки позивач обіймав посаду в центральному органі виконавчої влади, то цей спір не є трудовим спором приватного характеру, а стосується проходження позивачем публічної служби. 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду в ухвалі про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Судузазначив, що відповідач у своїх додаткових поясненнях указує на те, що спірні правовідносини в цій справі виникли не у зв`язку з проходженням позивачем публічної служби та звільненням з неї, оскільки позивач не є державним службовцем, а є керівником юридичної особи публічного права, який має повноваження здійснювати організаційно-розпорядчі чи адміністративно-господарські функції. Тому, на думку відповідача, цей спір належить розглядати в порядку цивільного судочинства відповідно до статті 221 КЗпП України як трудовий спір приватного характеру. До того ж звільнення позивача відбувалося за нормами КЗпП України, а не Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу».
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду також указує на те, що існує стала практика розгляду справ про поновлення на посадах директорів, заступників директорів та інших посадових осіб обласних, міських і міськрайонних центрів зайнятості в порядку цивільного судочинства. Це підтверджується постановами Верховного Суду у складі колегій суддів Касаційного цивільного суду від 20 червня 2018 року у справі № 583/874/16-ц, від 27 лютого 2019 року у справі № 308/7982/17, від 24 квітня 2019 року у справі № 296/576/17, від 06 листопада 2019 року у справі № 484/3365/16-ц, від 29 січня 2020 року у справі № 742/532/18, від 21 лютого 2020 року у справі № 295/14195/18, від 25 березня 2020 року у справі № 552/5424/17, від 21 жовтня 2020 року у справі № 484/1082/19, від 09 листопада 2020 року у справі № 306/1011/18-ц, від 07 грудня 2020 року у справі № 484/5195/19.
ВодночасВерховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду в постанові від 20 січня 2021 року у справі № 303/7556/18, розглядаючи позов директора міського центру зайнятості про незаконність його звільнення, дійшов висновку про належність розгляду цього спору в порядку адміністративного судочинства. Цей висновок суд касаційної інстанції зробив, посилаючись на вказані вище висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постанові від 05 червня 2019 року у справі № 754/15544/17-ц.
При цьому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного судуповторно звертає увагу на те, що такі висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що спірні правовідносини у справі № 754/15544/17-ц виникли у зв`язку з проходженням позивачем публічної служби, були зроблені щодо посадової особи Центрального апарату Служби, уповноваженої на виконання функцій держави в центральному органі виконавчої влади. Проте у справі № 303/7556/18 та в цій справі позивачі є директорами базових центрів зайнятості, які є юридичними особами публічного права, підпорядкованими і підзвітними регіональному центру зайнятості, які створюються за рішенням Голови Центрального апарату Служби, та не є посадовими особами Центрального апарату Служби, уповноваженими на виконання функцій держави в центральному органі виконавчої влади, і також не є державними службовцями.
З огляду на викладене, а також на різну практику Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду щодо юрисдикції вказаної категорії спорів, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що передача справи на розгляд Великої Палати необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики у випадках спірних правовідносин щодо того, чи є трудові відносини директора базового центру зайнятості з таким центром відносинами з проходження публічної служби, чи все ж таки ці спори є трудовим спорами приватного характеру.
Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя, здійснюючи правосуддя, керується верховенством права (частина перша статті 129 Конституції України). Аналогічний припис закріплений у частині першій статті 6 КАС України.
Чинником верховенства права є принцип правової визначеності, який, зокрема, передбачає, що закон, як і будь-який інший акт держави, повинен характеризуватися якістю, щоб виключити ризик свавілля.
На думку Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), поняття «якість закону» означає, що національне законодавство повинне бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на конвенційні права цих людей (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 24 квітня 2008 року у справі «C. Дж. та інші проти Болгарії» [«C. G. and Others v. Bulgaria»], заява № 1365/07, § 39, від 09 січня 2013 року у справі «Олександр Волков проти України», заява № 21722/11, § 170).
ЄСПЛ неодноразово зазначав, що формулювання законів не завжди чіткі. Тому їх тлумачення та застосування залежить від практики. І роль розгляду справ у судах полягає саме в тому, щоб позбутися таких інтерпретаційних сумнівів з урахуванням змін у повсякденній практиці (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 11 листопада 1996 року у справі «Кантоні проти Франції» [«Cantoni v. France»], заява № 17862/91, § 31-32, від 11 квітня 2013 року у справі «Вєренцов проти України», заява № 20372/11, § 65).
Оскільки принцип верховенства права передбачає наявність правової визначеності, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність правових підстав для прийняття цієї справи до розгляду
З огляду на те, що характер спірних правовідносин не вимагає участі сторін у судовому засіданні, незважаючи на клопотання ОСОБА_1 про розгляд справи за його участю, Велика Палата Верховного Суду призначає розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними в ній матеріалами без виклику учасників справи.
При цьому Велика Палата Верховного Суду враховує практику ЄСПЛ з питань гарантій публічного характеру провадження у судових органах у контексті пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), яка свідчить про те, що публічний розгляд справи може бути виправданим не в кожному випадку (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01). Так, у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права, розгляд письмових заяв, на думку ЄСПЛ, є доцільнішим, ніж усні слухання, і розгляд справи на основі письмових доказів є достатнім. Заявник (в одній із зазначених справ) не надав переконливих доказів на користь того, що для забезпечення справедливого судового розгляду після обміну письмовими заявами необхідно було провести також усні слухання. Зрештою, у певних випадках влада має право брати до уваги міркування ефективності й економії. Зокрема, коли фактичні обставини не є предметом спору, а питання права не становлять особливої складності, та обставина, що відкритий розгляд не проводився, не є порушенням вимоги пункту 1 статті 6 Конвенції про проведення публічного розгляду справи.
Велика Палата Верховного Суду створила учасникам справи належні умови для ознайомлення з рухом справи № 320/2654/19 шляхом надсилання копій процесуальних документів. Крім того, кожен з учасників справи може користуватися своїми процесуальними правами та обов`язками, визначеними статтею 44 КАС України.
Бажання сторін у справі викласти під час публічних слухань свої аргументи, висловлені ними в письмових та додаткових поясненнях, не зумовлюють необхідності призначення справи до розгляду з викликом її учасників.
Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне поінформувати учасників справи про її розгляд шляхом надіслання копій цієї ухвали.
Ураховуючи викладене та керуючисьстаттями 340, 345 і 347 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
УХВАЛИЛА:
1. Прийняти до розгляду справу № 320/2654/19 за позовом ОСОБА_1 до Київського обласного центру зайнятості про визнання протиправними і скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
2. Відмовити в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про розгляд справи за його участю.
3. Призначити справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на 07 квітня 2021 року в приміщенні Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул. Пилипа Орлика, 8.
4. Надіслати учасникам справи копію цієї ухвали до відома.
Ухвала набирає законної сили з моменту підписання та оскарженню не підлягає.
 
Суддя-доповідач                                                                                                  О. С. Золотніков 
Судді:                                    В. В. Британчук                                                     Г. Р. Крет
                                               Ю. Л. Власов                                                           Л. М. Лобойко
                                               І. В. Григор`єва                                                      К. М. Пільков
                                               М. І. Гриців                                                              О. Б. Прокопенко
                                               Д. А. Гудима                                                                       О. М. Ситнік
                                               В. І. Данішевська                                                  І. В. Ткач
                                               Ж. М. Єленіна                                                         С. П. Штелик