ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 500/3491/16-а
адміністративне провадження № К/9901/16301/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 

розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу №500/3491/16-а
за позовом ОСОБА_1 до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Грабовської Світлани Володимирівни про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито 
за касаційною скаргою   ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року (колегія суддів у складі: головуючого судді - Вербицької Н.В., суддів - Джабурія О.В., Крусяна А.В.,)

ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 24 червня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Грабовської Світлани Володимирівни, в якому просив:
1.1. визнати протиправною і скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 409 від 03 червня 2016 року про притягнення позивача до адміністративної відповідальності за ч.5 ст.96 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 5950 грн.; 
1.2. закрити провадження у справі за відсутності складу адміністративного правопорушення.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідачем порушено встановлений законом порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, а тому оскаржувана постанова є незаконною та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішення суду І інстанції
3. Постановою Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 11 жовтня 2016 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову по справі про адміністративне правопорушення № 409 від 03.06.2016 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності, передбаченої ч. 1 ст. 96 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 5950 грн. та закрито провадження у справі за відсутністю складу адміністративного правопорушення.
4. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що відповідачем порушено процедуру проведення позапланової перевірки.  
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року скасовано постанову Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 11 жовтня 2016 року та прийнято нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовлено.
6. Рішення апеляційного суду мотивоване тим, що  у справі, яка розглядається, не має принципового значення збільшення або зменшення габаритів об`єктів будівництва. Достатнім для висновку про наявність самочинного будівництва є встановлення факту його проведення позивачем без дозвільних документів. 
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, ОСОБА_1 звернувся до  Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просить його скасувати та залишити в  силі рішення суду першої інстанції.
8. Касаційна скарга аргументована тим, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваного судового рішення. Зокрема, касатор вказує на те, що відповідачем при проведенні перевірки та оформлення її результатів були допущені численні процедурні порушення. 
Заявник також зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позивачем здійснювалась саме реконструкція, а не капітальний ремонт присадибних будівель.
9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 07 березня 2017 року відкрито провадження за вказаною касаційною скаргою. 
10.          13 березня 2018 року справу в порядку, передбаченому підпунктом 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, що діє з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду. 
11. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 лютого 2018 року для розгляду даної справи визначено склад колегії суддів: Гімон М.М. - головуючий суддя, Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.
12. У зв`язку зі зміною спеціалізації  судді-доповідача Гімона М.М. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі № 500/3491/16-а. 
13. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя - Стрелець Т.Г., судді: Стеценко С.Г., Тацій Л.В., справу передано головуючому судді.
14. Особа, яка не брала участь у розгляді справи - ОСОБА_2 подала заперечення на касаційну скаргу, в яких просила залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ
15. Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Грабовською Світланою Володимирівною на підставі наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України №976 від 08 вересня 2015 року та звернення гр. ОСОБА_2 від 15.03.2016 року, проведено позапланову перевірку об`єкті  
АДРЕСА_1 . За результатами перевірки відповідачем складено акт дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 25 травня 2016 року, яким встановлено, що за даною адресою гр. ОСОБА_1 самовільно, без жодних дозвільних документів на виконання будівельних робіт, виконує будівельні роботи з реконструкції літньої кухні літ. «Б» та сараю літ. «В», що є порушенням ч.1 ст.34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
17. Акт перевірки позивачем отримано під підпис 25 травня 2016 року. У зауваженнях щодо здійснення перевірки позивач зазначив, що, враховуючи обвалення сараю та літньої кухні, він був вимушений провести відновлення своїх будівель.
18. За результатами позапланової перевірки, проведеної на об`єкті АДРЕСА_2 , стосовно позивача складено протокол від 25 травня 2016 року про адміністративне правопорушення, відповідальність за яке передбачена ч.5 ст.96 КУпАП. 
19. Розгляд справи про адміністративне правопорушення призначено на 03 червня 2016 року о 11 год. 00 хв. Примірник протоколу отримав ОСОБА_1 25.05.2016 року (а. с. 49-51).
20. З метою усунення виявлених порушень, позивачу видано припис від 25 травня 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та надано час для усунення виявлених порушень до 25 червня 2016 року. Зазначений припис позивач також отримав 25 травня 2016 року.
21. 03 червня 2016 року, розглянувши матеріали справи про адміністративне правопорушення, головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області Грабовською Світланою Володимирівною винесено постанову № 409, якою визнано позивача винним у вчиненні правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП та накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі трьохсот п`ятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що складає 5950 грн.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
23.          Відповідно до частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі також КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
24. 8 лютого 2020 року набрали чинності зміни до КАС України, внесені Законом України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ».
25. За правилом пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону касаційні скарги на судові рішення, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цим Законом, розглядаються в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
26. За наведених підстав касаційний розгляд здійснюється за правилами, що діяли до набрання чинності цим Законом, а саме за правилами КАС України в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 19 грудня 2019 року № 394-IX.
27. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків. 
28. Повноваження посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки визначені ст.41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17 лютого 2011 року № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабміну України від 23 травня 2011року № 553 (далі - Порядок №533).
Відповідно до п.14 Порядку № 553, суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний:
допускати посадових осіб інспекції до проведення перевірки за умови дотримання порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю;
виконувати вимоги інспекції щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
подавати документи, пояснення, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
29.          Пункт 11 цього Порядку визначає повноваження посадових осіб інспекції ДАБІ, в тому числі:
1) безперешкодного доступу на місце будівництва об`єкта, або місцезнаходження суб`єкта господарювання, який провадить господарську діяльність, пов`язану з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності;
2) складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом;
3) видавати обов`язкові для виконання приписи щодо:
усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил;
зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Пункт 13 Порядку № 553 передбачає серед іншого право суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Відповідно до пунктів 16-21 Порядку № 553, за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол та приписи усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписи про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Відповідно до п.21 Порядку № 553 якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач був присутній під час проведення перевірки, що підтверджується актом від 25.05.2016 року, в якому наявні його зауваження та підпис. (а.с.6).
Зі змісту вказаних зауважень вбачається, що позивач дійсно здійснює роботи щодо поновлення своїх будівель через обрушення сараю та літньої кухні. 
Під час проведення перевірки та станом на момент судового розгляду справи судами першої та апеляційної інстанцій позивачем не надано дозвільних документів на проведення будівельних робіт з реконструкції господарських будівель по АДРЕСА_1
Саме проведення вказаних вище будівельних робіт (робіт з реконструкції) по АДРЕСА_1 за відсутності дозвільних документів стало підставою для притягнення позивача до відповідальності за порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
У відповідності до частини 1 статті 34  Закону № 3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після: 
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі  будівельного  паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт  або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок  виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності; 
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності. 
Частиною 1 статі 376 Цивільного кодексу України встановлено, що житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без належного дозволу чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
У касаційній скарзі позивач, із посиланням на абз.80 п.3.2 Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженою наказом Держбуду України від 24.05.2001 року №127, зазначає, що його дії по заміні матеріалів стін господарських будівель не належить кваліфікувати як самочинне будівництво.
З цього приводу колегія суддів звертає увагу на наступне.
У відповідності до абз.80 п.3.2 Інструкції №127 в редакції, чинній станом на момент виникнення спірних правовідносин, не  належать до самочинного будівництва  для  одноквартирних (садибних), дачних та  садових  будинків: засклення  балконів, лоджій, веранд, терас, крім будинків, що занесені  до Державного реєстру нерухомих пам`яток України, заміна матеріалу стін  будинків,  господарських будівель без збільшення розміру   фундаменту  та  поверховості.
Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції про те, що зазначене вище положення застосовується лише при інвентаризації квартир багатоквартирних житлових будинків та гуртожитку є помилковим.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи касатора про те, що відповідач неправильно кваліфікував його дії із заміни матеріалу стін  будинків, господарських будівель як самочинне будівництво (реконструкція господарських будівель без наявності дозволу на виконання будівельних робіт).
30.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 25 травня 2016 року відповідачем складено припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил та протокол про адміністративне правопорушення, які теж отримані позивачем 25 травня 2016 року.
За результати розгляду матеріалів про правопорушення, відповідачем винесено постанову по справ про адміністративне правопорушення від 03 червня 2016 року, якою позивача визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.5 ст.96 КУпАП.
Згідно з частиною 5 статті 96 КУпАП виконання будівельних робіт без повідомлення про початок виконання зазначених робіт, а також наведення недостовірних даних у такому повідомленні - тягнуть за собою накладення штрафу від двохсот п`ятдесяти до трьохсот п`ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
З огляду на те, що в ході судового розгляду справи встановлено відсутність у діях позивача порушень частини 1 статті 34  Закону № 3038-VI, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що оскаржувана постанова відповідача № 409 від 03 червня 2016 року про притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за ч.5 ст.96 КУпАП у вигляді штрафу в розмірі 5950 грн. ухвалена без належних правових підстав, а тому підлягає скасуванню.
31.          Стосовно позовних вимог про закриття провадження у справі за відсутності складу адміністративного правопорушення колегія суддів зазначає, що така позовна вимога задоволенню не підлягає з огляду на наступне.
32.          Відповідно до статті 244-6 КупАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов`язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю.
За правилами частини 1 статті 247 КупАП провадження в справі про адміністративне правопорушення не може бути  розпочато,  а  розпочате підлягає закриття  за відсутністю події і складу адміністративного правопорушення.
Системний аналіз вказаних вище норм дає підстави для висновку, що питання про можливість закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення може вирішувати орган, який уповноважений законом на розгляд справи про адміністративне правопорушення. В даному випадку - орган державного архітектурно-будівельного контролю.
Таким чином, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині закриття провадження у справі за відсутності складу адміністративного правопорушення.
33.          Частиною першою статті 351 КАС України передбачено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
34. З огляду на викладене, колегія суддів вважає за необхідне скасувати рішення суду апеляційної інстанції повністю; рішення суду першої інстанції - скасувати в частині задоволення позовних вимог про закриття провадження у справі за відсутності складу адміністративного правопорушення; в решті позовних вмог - постанову суду першої інстанції слід залишити без змін.
35. Зважаючи на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
36. Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду

п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2. Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08 лютого 2017 року по  справі №500/3491/16-а - скасувати.
3. Постанову  Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 11 жовтня 2016 року по  справі №500/3491/16-а  - скасувати в частині задоволення позовних вимог про закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення за відсутністю складу адміністративного правопорушення.
4. Ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
5. В решті - постанову  Ізмаїльського міськрайонного суду Одеської області від 11 жовтня 2016 року по  справі №500/3491/16-а залишити без змін.
6. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                   Т.Г.Стрелець          
Судді                                                                       С.Г. Стеценко
                                                                      Л.В. Тацій