ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД	
Справа № 580/3723/20                                                                       Суддя (судді) першої інстанції: О.А. Рідзель

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

  12 березня 2021 року                                                                                            м. Київ
          
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
                                     судді-доповідача    Кузьменка В. В.,
                                     суддів Василенка Я. М., Ганечко О. М., 
розглянувши в порядку письмового провадження у м. Києві справу за адміністративним  позовом Комунального підприємства «Уманьводоканал» Уманської міської ради до Управління Держпраці у Черкаській області   про визнання протиправним та скасування рішення, за апеляційною скаргою Комунального підприємства «Уманьводоканал» Уманської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04.12.2020 , - 
В С Т А Н О В И Л А:
Комунальне підприємство «Уманьводоканал» звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Черкаській області, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову від 17.08.2020 №ЧК440/362/НД/СП-ФС-26 про накладення штрафу.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що перевірка за результатами, якої було винесено оскаржувану постанову, була проведена безпідставно та незаконно, з порушенням норм законодавства.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 04.12.2020 позов залишено без задоволення.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції як таке, що ухвалено з порушенням норм матеріального і процесуального права, та прийняти нове рішення про задоволення позову в  повному обсязі.  
Сторони, будучи належним чином повідомлені про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з`явилися. Відповідач надіслав до суду письмовий відзив на апеляційну скаргу. Від представника позивача надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Відповідно до ст. 309 КАС України,  апеляційна скарга на рішення суду першої інстанції має бути розглянута протягом шістдесяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження, а апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції - протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.
На переконання судової колегії, обставини вказані у клопотанні не позбавляють позивача можливості залучення іншого представника, своєчасна участь якого у судовому засіданні дозволила б дотриматись строків процесуального розгляду справи, визначених ст. 309 КАС України. Клопотань про продовження вказаного строку учасниками процесу не подано.
Наявні в матеріалах справи докази, на підставі яких судом першої інстанції винесено рішення дозволяють суду апеляційної інстанції розглядати справу в даному судовому засіданні та робити висновки стосовно законності рішення суду першої інстанції.
Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов`язкова, колегія суддів у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З матеріалів справи вбачається, що на підставі колективного звернення працівників КП «Уманьводоканал» від 25.05.2020, погодження Державної служби з питань праці від 29.05.2020 №3646/2.2/3.1-20 наказом відповідача від 05.06.2020 №328-Н доручено провести інспекційне відвідування Комунального підприємства «Уманьводоканал» Уманської міської ради на предмет додержання законодавства про працю в частині колективного договору, оплати та охорони праці.
На підставі вказаного наказу 05.06.2020 відповідач видав головному державному інспектору Проценку Р.О. направлення №324.
12.06.2020 головним державним інспектором Проценком Р.О. складено акт б/н про неможливість проведення інспекційного відвідування, а 15.06.2020 ним складено вимогу №ЧК296/362/ПД про надання/поновлення документів про надання у строк до 12 год. 00 хв. 03.07.2020 документів, що стосуються діяльності позивача, у т.ч. щодо оформлення трудових відносин з працівниками, оплати та охорони праці.
Вказана вимога направлена позивачу супровідним листом від 30.06.2020 №01-10/4315 та отримана ним 03.07.2020, що підтверджується штампом вхідної кореспонденції на супровідному листі (вх.№697).
Позивач направив лист від 06.07.2020 №970/07, в якому повідомив, що у зв`язку з тим, що вимогу отримав лише 03.07.2020 не має можливості надати документи.
Наказом відповідача від 17.07.2020 №527-Н доручено провести інспекційне відвідування Комунального підприємства «Уманьводоканал» Уманської міської ради на предмет додержання законодавства про працю в частині колективного договору, оплати та охорони праці.
На підставі вказаного наказу 17.07.2020 відповідач видав головному державному інспектору Проценку Р.О. направлення №519.
21.07.2020 головним державним інспектором Проценком Р.О. складено акт №ЧК440/362/НД про неможливість проведення інспекційного відвідування, в якому зазначено, що станом на 21.07.2020 позивачем не надано документів на вимогу від 15.06.2020. 
На підставі направлення від 17.07.2020 №519 інспектором 21.07.2020 здійснено повторне відвідування позивача, у ході якого керівник КП «Уманьводоканал» Токарев Ю.М.  відмовився надати документи щодо питань інспекційного відвідування, чим створено перешкоди посадовій особі органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю законодавства про працю.
31.07.2020 позивач направив відповідачу лист №1174/07, в якому вказав, що оскільки інспектором праці Проценком Р.О. не пред`явлено службове посвідчення, оригінал направлення та не вручено копії документів йому законно відмовлено у здійсненні інспекційного відвідування, відтак, акт від 21.07.2020 №ЧК440/362/НД є нікчемним та складений безпідставно.
05.08.2020 позивачу направлено лист №17-05/5298, яким повідомлено, що справа про накладення штрафу буде розглянути протягом 45 днів. За результатами розгляду буде повідомлено у встановленому порядку.
17.08.2020 начальник управління Держпраці у Черкаській області Лазарєва О.М. прийняла спірну постанову №ЧК440/362/НД/СП-ФС-26 про накладення на позивача штрафу в сумі 14169,00 грн. відповідно до абз.7 ч.2 ст.265 КЗпП.
Не погодившись з прийнятою постановою про накладення штрафу позивач звернувся до суду з цим позовом, в якому просив суд її скасувати.
Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції прийшов висновку про законність оскаржуваної постанови про накладення штрафу, оскільки при прийнятті оскаржуваного рішення суб`єкт владних повноважень діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України. Така форма заходу державного контролю як інспекційне відвідування передбачена статтею 259 КЗпП України, яка відсилає до затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку здійснення державного контролю.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною 4 статті 2 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 N 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
Зазначені у частині 4 цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому Законом № 877-V порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті 1, статті 3, частин 1, 4, 6 - 8, абзацу 2 частини 10, частин 13 та 14 статті 4, частин 1 - 4 статті 5, частини 3 статті 6, частин 1 - 4 та 6 статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини 3 статті 22 цього Закону.
Зокрема, відповідно до частини 5 статті 2 Закону № 877-V, органи Державної служби України з питань праці при проведенні заходів державного нагляду (контролю), забезпечують дотримання принципів державного нагляду (контролю); вимог щодо місця здійснення державного нагляду (контролю); вимог щодо врегулювання окремих питань виключно законами; обмежень у проведеннях заходів нагляду контролю в разі наявності конфлікту інтересів; трактувань норм на користь суб`єкта господарювання у разі їх неоднозначного трактування; заборони на вилучення оригіналів документів та техніки; обов`язку збереження комерційної та конфіденційної таємниці; умов проведення планових заходів, розробки методики для визначення критерій ризику; права суб`єкта господарювання на ознайомлення з підставами заходу та отримання посвідчення (направлення) на проведення заходу; вимог до складення наказу, посвідчення (направлення) на проведення заходу та акту за результатами заходу; відповідальності посадових осіб органу державного нагляду (контролю); прав суб`єктів господарювання; права на консультативну підтримку суб`єктів господарювання; громадський захист; оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) та умов віднесення суб`єктів господарювання до незначного ступеня ризиків у разі незатвердження відповідних критеріїв розподілу.
Згідно статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Відповідно до частини четвертої статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Статтею 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом; спосіб здійснення державного нагляду (контролю) - процедура здійснення державного нагляду (контролю), визначена законом.
Абзацом 5 ч. 1 ст. 6 Закону № 877- V визначено підставу для здійснення позапланових заходів, а саме звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Відповідно до ч. 2 ст. 6 Закону № 877- V, проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених цією статтею, забороняється, крім позапланових заходів, передбачених частиною четвертою статті 2 цього Закону.
Відповідно до ч.1 ст.259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Відповідальність за недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні передбачено абз.7 ч.2 ст.265 КЗпП (у редакцій станом на час прийняття спірного рішення) та становить трикратний розмір мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення (14169,00 грн).
Постановою Кабінету Міністрів України №96 від 11 лютого 2015 року затверджено Положення про Державну службу України з питань праці, відповідно до п.1 якого Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику, крім іншого, з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю.
Свої повноваження Держпраці реалізовує через утворенні постановою КМУ від 11.02.2015 №100 територіальні органи, до яких, зокрема, віднесено Головне управління Держпраці у Черкаській області.
Відповідно до частин 1-3 ст.7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
У посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються: найменування органу державного нагляду (контролю), що здійснює захід; найменування суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи - підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; місцезнаходження суб`єкта господарювання та/або його відокремленого підрозділу, щодо діяльності яких здійснюється захід; номер і дата наказу (рішення, розпорядження), на виконання якого здійснюється захід; перелік посадових осіб, які беруть участь у здійсненні заходу, із зазначенням їх посади, прізвища, ім`я та по батькові; дата початку та дата закінчення заходу; тип заходу (плановий або позаплановий); форма заходу (перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування тощо); підстави для здійснення заходу; предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Підставою призначення позапланового заходу державного контролю, як зазначалося, стало колективне звернення працівників КП «Уманьводоканал» від 25.05.2020 та відповідне погодження Державної служби з питань праці від 29.05.2020 №3646/2.2/3.1-20, на підставі яких відповідачем видано накази від 05.06.2020 №328-Н, від 17.07.2020 №527-Н та, відповідно, направлення від 05.06.2020 №324 та від 17.07.2020 №519.
Накази та направлення на проведення інспекційного відвідування позивача за формою відповідають вимогам вищевказаних норм та містять усі необхідні відомості щодо підстав, предмету, типу та строку здійснення перевірки. 
Видане на підставі наказу від 05.06.2020 №328-Н направлення №324 передбачало строк здійснення заходу з 10.06.2020 до 23.06.2020, який не відбувся у зв`язку з відсутністю керівника позивача та ненадання ревізору документів щодо предмету перевірки. Водночас, направлення від 17.07.2020 №519 видане на період з 21.07.2020 до 22.07.2020 відповідно до наказу від 17.07.2020 №527-Н. Отже, доводи позивача про видання двох направлень на підставі одного наказу є необґрунтованими.
Згідно з ч.5 ст.7 Закону №877-V Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
На підставі ч.3 ст.6 Закону №877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Частиною 1 ст.11 Закону №877-V визначений обов`язок суб`єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю): допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
Позивач не заперечує, що Проценко Р.О. 21.07.2020 пред`явив директору КН «Уманьводоканал» службове посвідчення та надав копії наказу і направлення на проведення інспекційного відвідування. 
Статтею 10 Закону №877-V визначено право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів нагляду, зокрема, внаслідок ненадання ними копій документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону.
Непред`явлення оригіналу направлення стало підставою недопуску позивачем до перевірки та проведення заходу державного нагляду.
За таких обставин, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивач протиправно не допустив уповноважену особу відповідача для здійснення інспекційного відвідування, оскільки пред`явлення копій передбачених Законом №877-V документів які відповідали вимогам цього закону, не тягнуть за собою передбачених законодавством підстав для недопуску перевіряючих до здійснення позапланового заходу.
Крім того, до 21.07.2020 позивач не надав необхідних для здійснення інспекційного відвідування документів на вимогу від 15.06.2020 і про причини їх неподання не повідомив.
Факт недопущення позивачем службової особи відповідача до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю та створення перешкод у її проведенні під час розгляду цієї справи доведений.
Пунктом 2 Порядку №509 передбачено, що штрафи накладаються, у т.ч. керівниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками на підставі акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.
Вимоги Порядку №509 під час розгляду справи про притягнення позивача до відповідальності було дотримано.
Так, відповідачем за результатами розгляду акта щодо недопущення до проведення перевірки позивачу було направлено повідомлення від 05.08.2020 №17-05/5298 про розгляд справи про накладення штрафу, яке отримано позивачем 06.08.2020, що підтверджується вхідним штампом (вх.№831) на копії повідомлення. Вимоги Порядку №509 (у редакції станом на час прийняття спірного рішення) не передбачали участь суб`єкта господарювання у процесі розгляду справи.
Крім того, будь-які процедурні порушення (в тому числі описки), пов`язані із самим процесом оформлення результатів діяльності суб`єктів владних повноважень по фіксації недотримання суб`єктом приватного права вимог законодавства оцінюється судом з урахуванням всіх обставин справи та необхідністю досягненням балансу, зокрема, між інтересами особи правопорушника, публічними інтересами, які проявляються у забезпеченні дотриманні роботодавцями трудового законодавства та захисті інтересів працівників. Зазначене, особливо стосується фіксації порушень з боку суб`єктів приватного права у сфері використання найманої оплачуваної праці. 
Такі формальні неточності не можуть бути, за загальним правилом, самостійною підставою для скасування по суті правомірних рішень суб`єктів владних повноважень, спрямованих на забезпечення законності та захист інтересів працівників у процесі реалізації ними конституційного права на працю.
Таким чином, враховуючи вищенаведене у сукупності, беручи до уваги при цьому кожен аргумент, викладений учасниками справи, постанова від 17.08.2020 №ЧК440/362/НД/СП-ФС-26 не підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, оскільки суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права. 
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів,  -
П О С Т А Н О В И Л А :
Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Уманьводоканал» Уманської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04.12.2020  у справі за адміністративним позовом Комунального підприємства «Уманьводоканал» Уманської міської ради до Управління Держпраці у Черкаській області  про визнання протиправним та скасування рішення - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 04.12.2020   - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Суддя-доповідач:                                                                        В. В. Кузьменко 

Судді:                                                                                            Я. М. Василенко

                                                                                                    О. М. Ганечко

Повний текст постанови виготовлено 12.03.2021