ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 лютого 2021 року	Львів	Справа № 140/13418/20 пров. № А/857/958/21	
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючого судді –                                       Носа С. П.,
суддів –                                                            Кухтея Р. В., Шевчук С. М.;
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Львові апеляційну скаргу Любомльської міської  ради Волинської області на рішення  Волинського  окружного адміністративного суду від 12 листопада   2020 року у справі № 140/13418/20 (головуючий суддя Каленюк Ж. В., м. Луцьк) за позовом Комунального некомерційного підприємства “Любомльське територіальне медичне об`єднання Любомльської районної ради” до Любомльської міської ради Волинської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,-
                                                       ВСТАНОВИВ:
11 вересня   2020 року Волинським  окружним адміністративним судом зареєстровано позовну заяву   Комунального некомерційного підприємства “Любомльське територіальне медичне об`єднання Любомльської районної ради” до Любомльської міської ради про визнання протиправною бездіяльності щодо непроведення процедури громадського обговорення проекту детального плану території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55, з урахуванням існуючої містобудівної документації для впорядкування території в місті Любомль Любомльського району Волинської області; зобов`язання провести процедуру громадських слухань щодо вказаного проекту детального плану території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55 в місті Любомль (далі – проект  детального плану території).
В обґрунтування вимог позовної заяви вказано, що Любомльська міська рада як замовник документації зобов`язана забезпечити громадське обговорення проекту, яке і має на меті отримання зауважень і пропозицій до розробленого детального плану території від жителів громади; свої пропозиції під час громадських слухань може надати і міська рада. Всі подані у такий спосіб пропозиції і зауваження надалі стають предметом обговорення депутатським корпусом. Позивач вважає, що бездіяльність відповідача є порушенням принципу “належного урядування” та не дає можливості завершити процедуру затвердження детального плану території, чим порушуються інтереси підприємства, яке здійснило оплату за виготовлення проекту. 
Рішенням Волинського   окружного адміністративного суду від 12 листопада   2020 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Любомльської міської ради щодо непроведення процедури громадського обговорення проекту “Детальний план території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55 з урахуванням існуючої містобудівної документації для впорядкування території в місті Любомль Любомльського району Волинської області”. Зобов`язано Любомльську міську раду організувати та провести процедуру громадського обговорення проекту “Детальний план території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55 з урахуванням існуючої містобудівної документації для впорядкування території в місті Любомль Любомльського району Волинської області” відповідно до статті 21 Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням, відповідачем  – Любомльською міською   радою Волинської області, подано апеляційну скаргу, в якій висловлено прохання скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги  вказано, що судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваної постанови було порушено норми матеріального та процесуального права. Також вказано, що замовником містобудівної документації детального плану території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55 з урахуванням існуючої містобудівної документації для впорядкування території міста Любомль є Любомльська міська рада, а для виготовлення проекту залучено кошти позивача. В розробленому фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 проекті передбачено територію для розташування 14 індивідуальних житлових будинків (пункт 15 експлікації). Відповідач вважає, що оскільки земельна ділянка надавалась в користування позивачу для будівництва та обслуговування будівель, закладів охорони здоров`я та соціальної допомоги, тому її використання для індивідуальної забудови суперечить Генеральному плану міста Любомль, а отже проект детального плану території не може бути винесений на громадське обговорення з цих підстав.
Враховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження), суд апеляційної інстанції в порядку п.3 ч.1 ст.311 КАС України розглядає справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів. В силу вимог ч.4 ст.229 КАС України якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення залишити без змін.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Встановлено, що відповідно до державного акта на право постійного користування земельною ділянкою серії ЯЯ №088751 від 08 січня 2009 року Любомльській центральній лікарні передано у користування земельну ділянку по вулиці Незалежності, 55 у місті Любомль з цільовим призначенням для обслуговування існуючих будівель, лікувальних корпусів, адміністративних та господарських споруд (а.с.24). Правонаступником Любомльської центральної лікарні є КНП “Любомльське ТМО Любомльської районної ради”, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (а.с.6-7).
Рішенням Любомльської міської ради від 26 вересня 2018 року №32/107-12 “Про надання дозволу на розробку проекту детального плану території” надано дозвіл Любомльській міській раді на розробку проекту детального плану території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55 з урахуванням існуючої містобудівної документації для впорядкування території в місті Любомль Любомльського району Волинської області. Пунктом 3 цього рішення для здійснення проплати за розробку проекту детального плану території залучено кошти ТМО Любомльського і Шацького районів (а.с.8).
12 та 20 серпня 2019 року КНП “Любомльське ТМО Любомльської районної ради” уклало з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 договори №098 та №068 відповідно на виконання робіт щодо виготовлення детального плану та 27 серпня 2019 року позивач оплатив ці роботи (а.с.14-23).
16 березня 2020 року КНП “Любомльське ТМО Любомльської районної ради” звернулося до Любомльської міської ради із листом №276/2.03.20 про затвердження проекту детального плану території (а.с.9). У відповідь на це звернення Любомльська міська рада листом від 19 березня 2020 року №225 повідомила, що без проведення процедури громадського обговорення проекту такий не може бути затверджений. Також інформувала, що звернулася до розробника проектної документації з пропозиціями щодо врахування у документації земельних ділянок комерційного призначення та повідомила про можливість повторного звернення позивача із клопотанням про затвердження відповідної документації після дотримання необхідних процедур (а.с.10). 
08 липня 2020 року КНП “Любомльське ТМО Любомльської районної ради” повторно звернулось до Любомльської міської ради (лист №774/2.03.20),  у якому просило провести громадські слухання щодо обговорення проекту детального плану території у визначеному законом порядку, оскільки для проведення таких самостійно у позивача відсутні повноваження (а.с.11-12). На це звернення відповідач листом від 05 серпня 2020 року №602 (а.с.13) повідомив, що Любомльська міська рада виконує функції замовника проекту детального плану території по вулиці Незалежності, 55 в місті Любомль; планування території здійснюється за її рішенням та для розгляду порушеного питання при плануванні території просила врахувати умови, викладені у листі від 17 березня 2020 року №206 (а.с.13).
Судом апеляційної інстанції здійснено перевірку висновків суду першої інстанції щодо відповідності дій відповідача вимогам ч. 2 ст. 2 КАС України, внаслідок чого суд апеляційної інстанції погоджується з такими та вважає за необхідне зазначити наступне. 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1 Закону України від 17 лютого 2011 року №3038-VI “Про регулювання містобудівної діяльності” (надалі – Закон №3038-VI) детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
Як встановлено частинами першою, третьою-шостою, дев`ятою статті 19 Закону №3038-VI, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Відповідно до частини восьмої статті 16 детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою, крім випадків, передбачених цим Законом.
Порядок розроблення детального плану врегульовано Порядком розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України  від 16 листопада 2011 року №290 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 20 грудня 2011 року за №1468/20206; надалі - Порядок №290).
Згідно з пунктом 1.4 розділу І Порядку №290 організація розроблення містобудівної документації  або внесення змін до неї здійснюється шляхом забезпечення: оприлюднення рішення про  розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї; визначення розробника містобудівної документації або внесення змін до неї та укладання договору з урахуванням  положень, встановлених Законом України “Про публічні закупівлі”; складання разом із розробником та затвердження проекту завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї; надання розробнику вихідних  даних,  а  також  вимог щодо розміщення  об`єктів  державного  й  регіонального значення або доручення щодо їх збирання; фінансування розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї відповідно до укладеного договору; надання розробнику оновленої картографічної основи, складеної відповідно до вимог законодавства; здійснення контролю за розробленням або внесенням змін до містобудівної документації; узгодження проекту містобудівної документації з органами місцевого самоврядування, що представляють  інтереси  суміжних територіальних  громад, в частині врегулювання питань щодо територій спільних інтересів; розгляду проекту містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою згідно зі статтею  20  Закону України “Про регулювання містобудівної діяльності”; подання проекту містобудівної документації з планування території на державному рівні в частині схем планування окремих частин території України, містобудівної документації з планування територій  на  регіональному  рівні, генерального плану міст експертній організації для проведення експертизи в порядку, визначеному постановою Кабінету Міністрів України  від 25 травня 2011 року №548 “Про затвердження Порядку проведення експертизи містобудівної документації”; подання на  затвердження  завершеного  проекту  містобудівної документації.
Відповідно до пункту 4.1 розділу IV цього Порядку рішення про розроблення генерального плану, плану зонування території, детального плану території, яка розташована в межах населеного пункту, а також внесення змін до цієї містобудівної документації приймає відповідна сільська,  селищна, міська рада.
При цьому, замовником розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні або внесення змін до неї є при розробленні  генерального плану населеного пункту,  плану зонування території,  а  також  детального  плану  території,  яка розташована   в   межах  населеного  пункту,  -  виконавчий  орган сільської,  селищної, міської ради,  Київська та  Севастопольська міські державні адміністрації (пункт 4.3 розділу IV Порядку №290).
Згідно з пунктом 4.9 розділу IV Порядку №290 крім функцій, визначених у пункті 1.4 розділу I цього Порядку, замовник розроблення містобудівної документації з планування території на місцевому рівні: звертається до обласної державної адміністрації, Ради міністрів Автономної Республіки Крим (для міст обласного та республіканського Автономної Республіки Крим значення), Мінрегіону України (для міст Києва та Севастополя) щодо визначення державних інтересів для їх урахування під час розроблення генерального плану населеного пункту; забезпечує проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів у проекті містобудівної документації на місцевому рівні в порядку, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 25 травня 2011 року №555 “Про затвердження Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні”.
У свою чергу, відповідно до пункту 4.10 розділу IV Порядку №290 крім функцій, передбачених у пункті 1.5 розділу I цього Порядку, розробник містобудівної документації на місцевому рівні: бере участь у розгляді пропозицій громадськості до проекту генерального плану, плану зонування території, детального плану території в процесі проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів; доопрацьовує в разі необхідності проект містобудівної документації за результатами розгляду на архітектурно-містобудівній раді та громадських слухань щодо врахування громадських інтересів.
Відповідно до частини третьої статті 21 Закону №3038-VI замовники містобудівної документації зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними наслідками та наслідками для довкілля, у тому числі для здоров`я населення; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, пояснювальної записки, розділу “Охорона навколишнього природного середовища” або звіту про стратегічну екологічну оцінку на своїх офіційних веб-сайтах, а також вільний доступ до такої інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та врахування пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 4) проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні; 5) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 6) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
Отже, замовник детального плану території відповідно до цього статусу відповідно до частини восьмої статті 16 Закону №3038-VI, пункту 4.12 розділу IV Порядку №290 має обов`язок розглянути та затвердити проект детального плану території у межах населеного пункту протягом 30 днів з дня його подання.
Встановлено, що апелянт вказує про  зауваження до розробленого проекту детального плану території (в частині розташування 14 індивідуальних житлових будинків). Також у листі від 19 березня 2020 року №225, адресованому позивачу, Любомльська міська рада  повідомила про наявність у неї пропозицій щодо передбачення у документації земельних ділянок комерційного значення. 
Колегія суддів наголошує, що  замовник містобудівної документації є відповідальним за організацію її розроблення. Це означає, що замовник разом із розробником складає та затверджує проект завдання на розроблення містобудівної документації або внесення змін до неї, надає розробнику вихідні дані (пункт 1.4 розділу І Порядку №290). При цьому свої пропозиції щодо використання територій для визначення можливості їх врахування в проекті містобудівної документації замовник має можливість вносити під час її розроблення (пункт 1.10 розділу І Порядку №290). Відповідач не надав доказів, що проект не відповідає завданню на розроблення містобудівної документації та що він вносив пропозиції під час розроблення проекту детального плану території.
Матеріали справи містять розроблений проект “Детальний план території земельної ділянки по вулиці Незалежності, 55 у місті Любомль з урахуванням існуючої містобудівної документації для впорядкування території” (копія на а.с.25-96). З його змісту видно, що проект розроблено з метою уточнення у більш крупному масштабі положень Генерального плану міста; зміни функціонального призначення території; формування принципів планувальної організації забудови; встановлення червоних ліній та ліній регулювання забудови; встановлення всіх планувальних обмежень використання території згідно з державними будівельними нормами та санітарно-гігієнічними нормами; визначення параметрів забудови даної земельної ділянки; визначення містобудівних умов та обмежень; обґрунтування потреб формування нових земельних ділянок та визначення їх цільового призначення, зображення існуючих земельних ділянок та їх функціонального використання. При цьому враховано раціональний розвиток територій, напрямки нового будівництва, здійснення інженерного забезпечення в межах території, що проектується, та на прилеглих до неї територіях. Проект розроблено з використанням Генерального плану міста Любомль Волинської області, розробленого Державним інститутом проектування міст “ДІПРОМІСТО”, (Львівський філіал) у 1984 році, містобудівного обґрунтування на реконструкцію існуючих приміщень Любомльської центральної лікарні під житло, розробленого Проектно-виробничим підприємством “КДС” у 2009 році (зі змінами у 2014 році) та ін. (а.с.37-38; 41). Як видно з розділу 5 проекту, розподіл території за функціональним призначенням базується на планувальних рішеннях, закладених Генеральним планом міста Любомль, та передбачається як територія житлової та громадської забудови (а.с.42-43). 
Частиною першою статті 21 Закону №3038-VI визначено, що громадському обговоренню підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється (частина друга статті 21 Закону №3038-VI).
Згідно з частинами четвертою-шостою статті 21 названого Закону оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості замовнику містобудівної документації.
Пропозиції громадськості подаються у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, який не може становити менш як 30 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні. Пропозиції, подані після встановленого строку, не розглядаються.
Громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дня оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.
Відповідно до частини десятої статті 21 Закону №3038-VI Кабінет Міністрів України постановою від 25 травня 2011 року №555 затвердив Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні (далі - Порядок №555).
Пунктом 4 Порядку №555 передбачено обов`язок замовників містобудівної документації оприлюднити у двотижневий строк прийняті рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті замовника містобудівної документації.
Оприлюднення розроблених в установленому законодавством порядку проектів містобудівної документації здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх подання розробником до виконавчого органу сільської, селищної, міської ради шляхом розміщення матеріалів (планшетів, макетів) у визначеному органом місцевого самоврядування місці та інформування громадян через розповсюдження брошур і повідомлень, засоби масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення інформації на офіційному веб-сайті замовника містобудівної документації.
Відповідно до пункту 7 Порядку №555 громадські слухання щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні проводяться у строк, визначений для проведення процедури громадського обговорення, але не раніше 10 днів з дати оприлюднення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.
Системний аналіз вказаних нормативно-правових актів дає підстави дійти висновку про те, що детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою виключно після проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів, при цьому затвердження на місцевому рівні детального плану території без проведення громадських слухань щодо його проекту чинним законодавством категорично забороняється. Разом з тим, громадські слухання містобудівної документації на місцевому рівні відбуваються шляхом оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, надання особам, які мають право на подання пропозицій до проектів містобудівної документації на місцевому рівні, строку для подання таких пропозицій; безпосереднім поданням пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування; утворенням погоджувальної комісії у разі необхідності та, відповідно, оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації. Обов`язок з проведення процедури громадського обговорення проекту детального плану території покладено на орган місцевого самоврядування.
Невиконання відповідачем таких обов`язків відтягує затвердження розробленого проекту детального плану території на невизначений строк. На думку суду, окремі пропозиції відповідача щодо передбачення у проекті земельних ділянок комерційного призначення та його умови, про які він заявляє після того, як проект був розроблений, не є перешкодою для виконання положень наведених нормативно-правових актів в частині організації та проведення процедури громадського обговорення проекту містобудівної документації на місцевому рівні.
Професійне обговорення проектних рішень забезпечується також діяльністю архітектурно-містобудівною ради, участь якої при розгляді містобудівної та проектної документації передбачає оцінку на відповідність законодавства, державних будівельних норм, особливостей містобудівної ситуації (архітектурно-планувальних рішень, техніко-економічних показників та архітектурної виразності). Відповідно до статті 20 Закону №3038-VI архітектурно-містобудівна рада при уповноваженому органі містобудування та архітектури виконавчого органу міської ради діє як дорадчий орган для професійного обговорення проектних рішень у сфері містобудування. Результати розгляду проектів містобудівної документації архітектурно-містобудівною радою враховуються під час подальшого доопрацювання та затвердження таких проектів.
Частиною сьомою статті 21 Закону №3038-VI обумовлено шляхи розв`язання спірних питань, що виникають у процесі громадського обговорення, за участю погоджувальної комісії. У разі неможливості врегулювати спірні питання між сторонами погоджувальною комісією остаточне рішення приймає замовник містобудівної документації. Урегульовані погоджувальною комісією спірні питання між сторонами або прийняті замовником містобудівної документації рішення є підставою для внесення змін до проекту відповідної документації.
Надалі функції відповідача після проведення громадських слухань зводяться до затвердження проекту детального плану території, розробленого відповідним суб`єктом господарювання, та оприлюднення прийнятого рішення.
Колегія суддів наголошує, що відповідач як орган місцевого самоврядування згідно із Законом №3038-VI здійснює повноваження щодо розгляду і затвердження детального плану території у межах населеного пункту та як замовник містобудівної документації забезпечує проведення громадських слухань щодо проектів містобудівної документації на місцевому рівні, тим самим здійснює владні управлінські функції у цих правовідносинах.
Відтак, судом першої інстанції вірно зазначено, що відповідач як суб`єкт владних повноважень у даному випадку не довів належними та допустимими доказами та не навів достатніх аргументів на обґрунтування правомірності своєї бездіяльності щодо непроведення громадського обговорення проекту детального плану території земельної ділянки, що надана у користування позивачу. Така бездіяльність відповідача безумовно порушує інтереси позивача як землекористувача та який за погодженням із відповідачем оплатив розробку цього проекту, а тому має легітимні очікування на його затвердження. Однак відповідно до частини другої статті 21 Закону №3038-VI проект детального плану території не може бути затверджений без його громадського обговорення.
Згідно з ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, тому підстав для скасування рішення суду першої інстанції немає.
Керуючись статтями 229, 241, 250, 308, 311, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                           ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу   Любомльської міської  ради Волинської області  – залишити без задоволення, а рішення  Волинського  окружного адміністративного суду від  12 листопада   2020 року у справі № 140/13418/20  – без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п`ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий суддя	 	С. П. Нос 	
судді	 	Р. В. Кухтей 	
 	 	С. М. Шевчук