ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

09 березня 2021 року 	м. Дніпро	справа № 280/507/20	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів:  
                                         суддя - доповідач Чумака С.Ю.,
                                                    суддів:  Чабаненко С.В., Юрко І.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в приміщенні суду в місті Дніпрі апеляційну скаргу Запорізького районного сектору Управління Державної міграційної служби України 

на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05 травня 2020 року в справі № 280/507/20   (суддя І інстанції - Кисіль Р.В.)

за позовом  ОСОБА_1 
до Запорізького районного сектору Управління Державної міграційної служби України

про  зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ, РІШЕННЯ СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ, ВИМОГ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА УЗАГАЛЬНЕНІ ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив зобов`язати відповідача обміняти (оформити та видати) позивачу паспорт громадянина України у вигляді книжечки, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого постановою Верховної Ради України від 26.02.1992 № 2503-ХІІ.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 5 травня 2020 року в справі № 280/507/20  адміністративний позов задоволений. 

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати це рішення та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні  позову в повному обсязі.

В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що позивач особисто із заявою про обмін паспорту до Запорізького РС УДМС України в Запорізькій області не звертався та не надав для цього необхідних документів, оскільки надсилання заяви засобами поштового зв`язку  не є особистим зверненням.  Крім того, вказує, що отримання паспорта, незалежно від форми такого, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу особисто особою, яка звертається за отриманням паспорта, із зазначенням інформації та долученням документів, що передбачені вимогами чинного законодавства. Попри вимоги  Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом  Міністерства внутрішніх справ  України від 06.06.2019 № 456, позивач подав не в повному обсязі документи та інформацію, необхідні для оформлення й видачі паспорта, про що і повідомлено позивача у відповіді.  Дотримання особою певних правил, пов`язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта, зокрема щодо дотримання форми заяви, є обов`язковим. Отже,  відповідач діяв у спосіб, який визначений чинним законодавством.  

Від позивача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, рішення суду першої інстанції без змін.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ ТА ВИЗНАЧЕНІ ВІДПОВІДНО ДО НИХ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ
ОСОБА_1 (далі - позивач) листом від 10.12.2019 звернувся до Запорізького РС УДМС України в Запорізькій області із заявою про обмін паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки у зв`язку його непридатністю (а.с.11-12). Зазначена заява направлена засобами поштового зв`язку, що підтверджується фіскальним чеком (а.с. 10).   
Позивач у заяві зазначив, що наявний у нього паспорт випадково пошкоджений в пральній машині, внаслідок чого стерлась печатка на першій сторінці, що робить його недійсним. У свою чергу, відповідно до п. 16 Положення обмін паспорта проводиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові, встановлення розбіжностей у записах, непридатності для користування. Пункт 16 Положення кореспондується з п. 6 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого  постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України»  .
З огляду на викладене, позивач просив відповідача:
обміняти йому паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 виключно на аналогічний у формі паспортної книжечки на підставі  Закону України від 18.01.2001 № 2235-ІІІ «Про громадянство України»  (далі - Закон України від 18.01.2001 № 2235-ІІІ), форма якої не заборонена чинним  законодавством України, без використання цифрового ідентифікатора особи та автоматизованої обробки персональних даних, без застосування засобів Єдиного державного демографічного реєстру;
про місце, дату і час такого обміну поінформувати позивача завчасно, не менше ніж за добу за визначеним позивачем номером телефону.
До заяви від 10.12.2019  про обмін паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки позивачем долучені копія паспорту; дві фотокартки розміром 3,5*4,5 см із зображенням, яке відповідає досягнутому ним віку; копія  довідки в підтвердження того факту, що він є прихожанином Свято-Георгіївського Храму.
Запорізький  РС УДМС України в Запорізькій області листом від 21.12.2019 № М-11/6/2328-19/2328/13860-19 проінформував позивача про порядок здійснення обміну паспорта громадянина України та   запропонував позивачу звернутись до територіального підрозділу ДМС України за зареєстрованим місцем проживання з переліком документів, визначених Тимчасовим порядком, а саме: заявою; рішенням суду; паспортом, що підлягає обміну; двома (три - у разі одержання паспорта, який обмінюється в іншому територіальному підрозділі ДМС) фотокартками розміром 3,5*4,5; платіжним документом з відміткою банку про сплату державного мита (у разі обміну паспорта у зв`язку з непридатністю для користування) або оригіналом документа про звільнення від його сплати; документами, що підтверджують обставини (крім обміну паспорта з причин непридатності його використання), на підставі яких паспорт підлягає обміну (а.с. 13-14).

Вважаючи, що відповідачем  безпідставно відмовлено у наданні паспорта  в формі книжечки, позивач звернувся до суду.  

Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що позивач має право отримати паспорт громадянина у формі книжечки, оскільки таке право прямо передбачено ч. 2  ст. 14 Закону України від 20.11.2012 № 5492-VI. Також позивачем  виконано вимоги Розділу І Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта у частині звернення з заявою про обмін паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки у зв`язку з його непридатністю до Запорізького районного сектору Управління ДМС України в Запорізькій області як територіального підрозділу ДМС України. Суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач обрав спосіб захисту своїх прав виключно шляхом конструювання та заявлення позовних вимог зобов`язального характеру. Тому права позивача будуть поновлені, а інтереси захищеними у випадку зобов`язання відповідача обміняти та видати позивачу паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення. При цьому, незаявлення вимоги щодо визнання протиправною відмови відповідача у видачі позивачу паспорту громадянина України у вигляді книжечки, відповідно до Положення, оформленої листом від 21.12.2019 № М-11/6/2328-19/2328/13860-19, відповідає правової позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленою у постанові від 19.09.2018 по зразковій справі № 806/3265/17.

НОРМИ ПРАВА, ЯКІ РЕГУЛЮЮТЬ СПІРНІ ПРАВОВІДНОСИНИ, ТА ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ СУДОМ

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 5 Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III "Про громадянство України" визначено, що документом, що підтверджує громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
Законом України від 20 листопада 2012 року № 5492-VI "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (далі - Закон № 5492-VI) визначені правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов`язки осіб, на ім`я яких видані такі документи.
Приписами частини 1 статті 13 Закону № 5492-VI визначено, що документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру, відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема на документи, що посвідчують особу та підтверджують громадянство України, до яких відноситься паспорт громадянина України.
Частиною першою статті 16 Закону № 5492-VI встановлено, що оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
Приписами частини сьомої статті 19 Закону № 5492-VI унормовано, що уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником. У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.
Відповідно до частини 1 статті 21 Закону № 5492-VI  паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
За приписами частин 1, 2, 4, 5, 6 статті 14 Закону 5492-VI форма кожного документа встановлюється цим Законом. Документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклету. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Персоналізація документів у формі книжечки здійснюється за технологією лазерного гравіювання та лазерної перфорації.
Обмін і видача паспорта громадянина України зразка 1994 року (у формі паспортної книжечки) регламентується пунктом 16 Положення про паспорт громадянина України, затвердженим постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ (далі - Положення № 2503-ХІІ) обмін паспорта провадиться у разі: зміни (переміни) прізвища, імені або по батькові; встановлення розбіжностей у записах; непридатності для користування.
Відповідно до пункту 3 Положення про паспорт 2503-ХІІ  бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Пунктом 13 Положення № 2503-ХІІ передбачено, що для одержання паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 35 х 45 мм; у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.
Пунктом 17 Положення № 2503-ХІІ передбачено, що для обміну паспорта громадянин подає: заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; паспорт, що підлягає обміну; дві фотокартки розміром 35x45 мм.
Частиною 4 пункту 3 Постанови № 302 передбачено, що Державна міграційна служба до законодавчого врегулювання питання завершення оформлення та видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року здійснює оформлення та видачу таких паспортів у порядку, встановленому Міністерством внутрішніх справ, громадянам України, щодо яких прийнято рішення суду, що набрало законної сили, про зобов`язання Державної міграційної служби оформити та видати паспорт громадянина України зразка 1994 року.
Розділом IV Тимчасового порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого  Наказом Міністерства внутрішніх справ України 06.06. 2019  № 456, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 14.06.2019   № 620/33591, (далі - Порядок № 456) обмін паспорта здійснюється в разі: зміни прізвища, імені, по батькові, дати та/або місця народження; установлення розбіжностей у записах (невідповідність записів, зроблених у паспорті, записам в інших документах);непридатності паспорта для користування (паспорт/фотокартка має потертості (та/або відсутня її частина), що не дають змогу візуально ідентифікувати особу, прочитати прізвище, ім`я, по батькові, дату та місце народження, ким виданий паспорт, підпис посадової особи та дату видачі, пошкодження перфорованої серії та номера, що не дає змогу встановити реквізити паспорта, виправлення, підчистки окремих літер у персональних даних / найменуванні органу / штампах/печатках або інші чинники, які впливають на цілісність документа.
Для обміну паспорта заявник подає: заяву; рішення суду; паспорт, що підлягає обміну; дві (три - у разі одержання паспорта, який обмінюється в іншому територіальному підрозділі ДМС) фотокартки розміром 3,5 х 4,5 см; платіжний документ з відміткою банку про сплату державного мита (у разі обміну паспорта у зв`язку із непридатністю для користування) або оригінал документа про звільнення від його сплати; документи, що підтверджують обставини (крім обміну паспорта з причин непридатності його використання), на підставі яких паспорт підлягає обміну. Видані компетентними органами іноземної держави документи, що подаються для оформлення паспорта, засвідчуються в установленому законодавством порядку, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та подаються з перекладом українською мовою, вірність якого засвідчується нотаріально; довідку про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи (для внутрішньо переміщених осіб); посвідчення про взяття на облік бездомних осіб, видане відповідним центром обліку бездомних осіб (для бездомних осіб).
З огляду на викладене, колегія суддів констатує, що чинним законодавством передбачена можливість отримання паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-XII.  
Правова позиція щодо наявності права громадян на отримання паспорта у формі книжечки  викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року № 806/3265/17 та є обов`язковою для урахування судами при розгляді аналогічних спорів.
Водночас, особа, яка звертається із заявою про обмін паспорта громадянина України в обов`язковому порядку повинна додавати до своєї заяви перелік документів визначений Порядком № 456.
Відповідно до п. 71 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302 (далі - Порядок № 302), працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС, на якого згідно з його службовими обов`язками покладаються функції з оформлення паспорта, вчиняє дії, передбачені пунктами 24-29, 32-34 цього Порядку, і приймає до розгляду заяву-анкету та додані до неї документи.
Так, працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта під час приймання документів від заявника перевіряє повноту поданих заявником документів, зазначених у пунктах 35, 46 і 69 цього Порядку, відповідність їх оформлення вимогам законодавства (п. 24. Порядку № 302).
Після перевірки заявник власним підписом підтверджує правильність внесених до заяви-анкети відомостей про особу (п. 27 Порядку № 302)
Зі змісту п. 72 Порядку № 302 слідує, що після прийняття до розгляду заяви-анкети та доданих до неї документів працівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС здійснює заходи з ідентифікації особи, на ім`я якої оформляється паспорт.
При цьому, оригінали документів (крім довідки про реєстрацію особи громадянином України, паспорта, що підлягає обміну, документів, що підтверджують сплату адміністративного збору) повертаються заявнику після оформлення заяви-анкети (п. 29 Порядку № 302).
Отже реалізація волевиявлення особи на отримання або обмін паспорта, незалежно від його форми, здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу разом із необхідними для цього документами, зокрема, й для паспорта зразка 1994 року.  
Як встановлено під час судового розгляду справи, позивачем не надані необхідні документи для здійснення обміну паспорта. Крім того, ні Положенням № 2503-ХІІ, ні Порядком № 302 не передбачено подання заяви на обмін паспорта засобами поштового зв`язку. Особисте подання заяви дозволяє здійснити заходи з персональної ідентифікації особи, на ім`я якої оформляється паспорт. Тому направлення заяви засобами поштового зв`язку унеможливлює встановлення особи заявника, не відповідає формі, встановленій законодавством та не може вважатися заявою в розумінні Положення № 2503-ХІІ та Порядку № 302.
Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 19.07.2019 року у справі № 2340/2876/18, від 25.07.2019 у справі № 807/85/18, від 07.08.2019 року у справі № 520/11053/18, від 28.04. 2020 у справі № 200/2694/19-а.
Колегія суддів також вважає за необхідне звернути  увагу, що 02.10.2019 інспектором прикордонного контролю 1 категорії 3 групи інспекторів прикордонного контролю відділення інспекторів прикордонної служби «Харків пасажирський» відділу Прикордонної служби «Харків» прийнято рішення про відмову позивачу в перетинанні державного кордону України через  відсутність у позивача дійсного паспорту, а саме наявні ознаки часткової підробки паспортного документа (заміна фотокартки) (а.с. 8).
Колегія суддів звертає увагу, що даний спір не може розглядатись в контексті зразкової справи № 806/3265/17 (Пз/9901/18) з огляду на таке.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 806/3265/17 визначено, що ознаками цієї типової справи є:
а) позивач - фізична особа, якій територіальним органом ДМС України відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки, у відповідності до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого        Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ;
б) відповідач - територіальні органи ДМС України;
в) предмет спору - вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних та зобов`язання відповідача видати позивачеві паспорт у формі книжечки, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
Також вказано, що висновки Великої Палати Верховного Суду у цій зразковій справі належить застосовувати в адміністративних справах щодо звернення осіб до суду з позовом до територіальних органів ДМС України з вимогами видати паспорт громадянина України у формі книжечки, у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.
Водночас під час розгляду справи встановлено, що відповідачем свої дії мотивовані недодержанням позивачем приписів Порядку № 456 стосовно способу звернення та переліку наданих для обміну паспорта документів. Крім того, предмет спору не пов`язаний з відмовою в обміні у зв`язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, а тому ця адміністративна справа не може вважатись типовою до зразкової справи № 806/3265/17.
Натомість, зі змісту листа відповідача від 21.12.2019 № М-11/6/2328-19/2328/13860-19 апеляційним судом встановлено, що відповідач лише інформував позивача щодо порядку здійснення обміну паспорта у формі книжечки та зазначив перелік необхідних документів,  відмови у здійсненні  обміну у зв`язку з ненаданням позивачем згоди на обробку персональних даних вказаний лист не містить. 
Зазначені обставини залишились поза увагою суду першої інстанції, що призвело до помилкового висновку про наявність ознак типової справи до зразкової справи № 806/3265/17.
ВИСНОВОК АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
З огляду на те, що позивач звернувся за обміном паспорта не у спосіб, встановлений Положенням № 2503-ХІІ, та не подав усіх необхідних документів, передбачених у зазначених вище нормативно-правових актах, які регламентують порядок обміну паспорта громадянина України, колегія суддів дійшла в висновку про передчасність позовних вимог та відсутність порушеного права зі сторони відповідача.
За викладених обставин, колегія суддів дійшла висновку про відмову в задоволенні позову.
Згідно з ч. 1 ст. 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Апеляційний суд вважає, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріального та порушені норми процесуального права, висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, а тому рішення суду підлягає скасуванню з прийняттям нового рішення про відмову в задоволенні позову.

Оскільки за приписами ч. 1 статті 310 КАС України апеляційний розгляд здійснено за правилами спрощеного позовного провадження, то постанова суду апеляційної інстанції згідно з п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України  не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених цим пунктом.

На підставі викладеного, керуючись статтями 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Запорізького районного сектору Управління Державної міграційної служби України задовольнити.

Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05 травня 2020 року в справі № 280/507/20 скасувати. 
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Запорізького районного сектора Управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області про зобов`язання вчинити певні дії відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Суддя-доповідач                                                            С.Ю. Чумак 

                         суддя                                                            С.В. Чабаненко 

                         суддя                                                            І.В. Юрко