ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2021 року 
м. Київ
Справа №  914/2652/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
О. О. Мамалуй - головуючий, О. М. Баранець, В. І. Студенець
за участю секретаря судового засідання - В.В. Шпорт, 
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Стрийське АТП"
на постанову Західного апеляційного господарського суду від 28.09.2020р.
у складі колегії суддів: Г. Т. Кордюк - головуючий, Н. М. Кравчук, Б. Д. Плотніцький
та на рішення господарського суду Львівської області від 27.05.2020р.
суддя: М. Р. Король
за позовом товариства з обмеженою відповідальністю "Миколаївське АТП-14627"
до Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - товариство з обмеженою відповідальністю "Стрийське АТП"
про визнання незаконними дій щодо розірвання договорів, спонукання до виконання договорів, визнання договорів чинними
за участю представників: 
від позивача: не з`явилися, 
від відповідач: не з`явилися,
від третьої особи: не з`явилися,

ВСТАНОВИВ:

1.          Короткий зміст позовних вимог

ТОВ "Миколаївське АТП-14627" звернулося до господарського суду з позовом до Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації про визнання незаконними дій щодо розірвання договорів, спонукання до виконання договорів, визнання договорів чинними.

Позивач зазначає про відсутність у відповідача підстав для розірвання в односторонньому порядку укладених між сторонами договорів №55/16 від 08.07.2016 та №56/16 від 08.07.2016 з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області.

2. Короткий зміст рішення місцевого та постанови апеляційного господарських судів і мотиви їх прийняття

Рішенням господарського суду Львівської області від 27.05.2020 у справі №914/2652/19, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 28.09.2020, позов задоволено частково, вирішено визнати дії Департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації щодо розірвання в односторонньому порядку договорів №55/16 від 08.07.2016 та №56/16 від 08.07.2016 з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області незаконними; спонукати Департамент дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації до виконання договорів №55/16 від 08.07.2016 та №56/16 від 08.07.2016 з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області. В решті позову відмовлено.

Судові рішення мотивовані тим, що дії відповідача, спрямовані на розірвання договорів в односторонньому порядку, суперечать вимогам Цивільного кодексу України.

Місцевий господарський суд, відмовляючи в позові в частині вимоги про визнання договорів чинними, вказав, що дана вимога не може бути самостійним предметом розгляду в господарському суді, не є ефективним способом захисту і не призводить до реального відновлення порушеного права позивача.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнення її доводів

ТОВ "Стрийське АТП", (яке ухвалою апеляційного господарського суду від 14.09.2020 залучено до участі у справі третьою особою, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача), не погоджуючись із судовими рішеннями у даній справі, звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення та постанову скасувати, а справу передати на повторний розгляд.

Касаційна скарга обґрунтовується положеннями п. 1 ч. 2 ст. 287 Господарського процесуального кодексу України, зокрема, скаржник зазначає, що предметом у цій справі є дії адміністрації як суб`єкта владних повноважень та перевірка результату таких дій - розірвання договору, що свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.  Скаржник посилається на висновок, викладений в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.06.2019 у справі №903/605/17 та від 12.06.2019 у справі №910/2175/18. 

За твердженням скаржника, суд дійшов помилкового висновку, що даний спір слід розглядати за правилами господарського судочинства.

4. Позиції інших учасників справи

ТОВ "Миколаївське АТП-14627" у відзиві на касаційну скаргу стверджує, що позовні вимоги, які виникають з договорів про організацію перевезень пасажирів та укладаються після проведення конкурсів, розглядаються в порядку господарського судочинства і посилається на постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.05.2019 у справі №918/843/17, та від 29.01.2019 у справі №819/829/17. Позивач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

5. Обставини справи, встановлені господарськими судами попередніх інстанцій

08 липня 2016 року між Львівською обласною державною адміністрацією як організатором в особі в.о. директора департаменту дорожнього господарства, транспорту та зв`язку Львівської обласної державної адміністрації та ТДВ "Миколаївське АТП-14627"  як перевізником укладено договори №55/16 та №56/16 з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області.

Відповідно до розділу 1 договорів, організатор надає перевізнику право на перевезення пасажирів в звичайному режимі руху на автобусному маршруті загального користування, який не виходить за межі території області, № 555 Львів АС-1 - Новий Розділ АС - 1 БАЗ А079.19 (2011р.в.), 7-й та 8-й графіки, а перевізник бере на себе зобов`язання надавати транспортні послуги населенню на умовах, передбачених чинним законодавством та цими договорами.

Листом №1-1/4700/2 від 16.12.2016 відповідач, керуючись п. 2.2.15 та п. 6.1.1 договорів, повідомив позивача про розірвання договорів через 30 днів з дати реєстрації даного повідомлення у зв`язку з тим, що 13.12.2016 працівниками відповідача спільно з керівником автостанції «Львів №1» проводилась перевірка по дотриманню затвердженої схеми руху та розкладу відправлення автобусних маршрутів загального користування, які не виходять за межі території Львівської області. Під час проведення перевірки виявлено порушення умов договору в частині не виконання рейсів на автобусному маршруті загального користування №555 Львів АС-1 - Новий Розділ АС (7, 8 графік).

6. Норми права та мотиви з яких виходить Верховний Суд при прийнятті постанови

Предметом розгляду в цій справі є перевірка наявності правових підстав для розірвання договору.

Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом. 

Термін "суд, встановлений законом" у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.

Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до п. п. 2, 7 ч. 1 ст. 4 цього КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій.

Пункт 16 частини першої статті 4 КАС України формулює поняття адміністративного договору як спільного правового акта суб`єктів владних повноважень або правового акта за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має певне розмаїття форм, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері і укладається на підставі закону.

За змістом ст. 6 Закону України "Про автомобільний транспорт" органи місцевого самоврядування формують мережу міських автобусних маршрутів загального користування і здійснюють у межах своїх повноважень контроль за дотриманням законодавства у сфері автомобільного транспорту на відповідній території.

Відповідно до положень ст. 7 Закону України "Про автомобільний транспорт" (тут і далі в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) забезпечення організації пасажирських перевезень на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути), покладається  на Раду міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.

Відповідно до п.п. 10 та 12 п. "а" ч. 1 ст. 30 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" в редакції, на момент виникнення спірних правовідносин, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження: затвердження маршрутів і графіків руху місцевого пасажирського транспорту незалежно від форм власності, узгодження цих питань стосовно транзитного пасажирського транспорту у випадках, передбачених законодавством; залучення на договірних засадах підприємств, установ та організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, до участі в обслуговуванні населення засобами транспорту і зв`язку.

Згідно зі ст.  20 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" в редакції, на момент виникнення спірних правовідносин, місцева державна адміністрація забезпечує організацію обслуговування населення підприємствами, установами та організаціями житлово-комунального господарства, зв`язку, телебачення, радіомовлення, торгівлі та громадського харчування, побутового і транспортного обслуговування незалежно від форм власності.

Частина перша статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт" указує, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідно до ч. 1 ст. 31 Закону України «Про автомобільний транспорт» відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування міських, приміських та міжміських, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються договором про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування, які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника, зобов`язання органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо облаштування маршруту, підтримки проїзної частини автомобільної дороги та під`їзних шляхів у належному стані (тільки для міських автобусних маршрутів), розмір компенсації витрат автомобільного перевізника внаслідок перевезення пільгових пасажирів та регулювання тарифів, механізм їх виплати. 

Положеннями частини другої вказаної статті Закону визначено, що відносини автомобільного перевізника, що здійснює перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування приміських та міжміських, які виходять за межі території області (міжобласні маршрути), із органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування визначаються дозволом органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування на обслуговування автобусних маршрутів, у якому встановлюються: перелік маршрутів загального користування (рейсів), які буде обслуговувати автомобільний перевізник, умови організації перевезень, показники якості транспортного обслуговування населення, термін роботи автомобільного перевізника.

Таким чином, з огляду на вказані приписи норм матеріального та процесуального права, слід зазначити, що на органи виконавчої влади та місцевого самоврядування покладені повноваження із забезпечення обслуговування населення засобами транспорту, в тому числі із залученням з цією метою на договірних засадах підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності. Орган виконавчої влади - це суб`єкт владних повноважень, що виступає у правовідносинах щодо організації та проведення конкурсу з перевезення пасажирів як організатор та контролюючий орган у цій сфері, відповідно й правовідносини, що складаються між організатором та учасниками конкурсу під час його організації та проведення містять ознаки публічно-правових відносин у розумінні КАС України.

Договір на організацію перевезення пасажирів є публічно-правовим договором, який передбачає: обов`язки перевізника забезпечити певний парк автомобілів, їх технічний стан, умови щодо тарифів, тощо. Таким чином договір визначає умови, за яких перевізнику дозволяється здійснювати господарську діяльність з перевезення пасажирів.

При цьому відносини замовника перевезень та перевізника у різних випадках оформлюються різними документами - у певних випадках оформлюються договором, а в інших - дозволом. Водночас значення як дозволу, так і договору одне й те саме - встановлення вимог до перевізника щодо здійснення ним господарської діяльності. Тому і правова природа як дозволу, так і договору щодо організації перевезень - однакова.

Отже, якщо відповідно до законодавства оформлюється не дозвіл, а договір, то такий договір має природу адміністративного.

Позивач у даній справі не погоджується з розірванням в односторонньому порядку укладених між сторонами договорів з перевезення пасажирів, укладених за результатами проведеного конкурсним комітетом конкурсу та просить суд визнати дії відповідача щодо розірвання таких договорів в односторонньому порядку незаконними, спонукати відповідача до виконання вищевказаних договорів, а також визнати зазначені договори чинними.

Тобто предметом розгляду в цій справі є перевірка наявності правових підстав для розірвання договору, укладеного сторонами за результатами дій обласної державної адміністрації, як суб`єкта владних повноважень, що в цілому свідчить про публічно-правовий характер спірних правовідносин.

За таких обставин, з огляду на предмет та зміст позовних вимог, характер правовідносин та суб`єктний складу сторін як учасників таких правовідносин, розгляд цього спору за правилами ГПК України не відповідає наведеним приписам норм матеріального та процесуального права, оскільки спір між сторонами має розглядатися судом адміністративної юрисдикції.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 26.08.2020 у справі №908/2155/18, правовідносини якої є подібними з правовідносинами у даній справі.

7. Висновки Верховного Суду за результатами розгляду касаційної скарги 

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 231 ГПК України господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства. 

За змістом ч. 1 ст. 313 ГПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково із закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених ст. 231 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 ГПК України порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20 - 23 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.

Пунктом 5 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

Доводи скаржника про те,  що з урахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постановах від 04.06.2019 у справі №903/605/17 та від 12.06.2019 у справі №910/2175/18, суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що даний спір слід розглядати за правилами господарського судочинства, знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду рішень.

З огляду на вимоги касаційної скарги, вона підлягає частковому задоволенню.

Посилання ТОВ "Миколаївське АТП-14627" у відзиві на касаційну скаргу на постанови Великої Палати Верховного Суду від 14.05.2019 у справі №918/843/17 та від 29.01.2019 у справі №819/829/17, відхиляються Верховним Судом, оскільки у цих справах склалися зобов`язальні правовідносини щодо закупівлі товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об`єднаних територіальних громад, врегульовані Законом України «Про публічні закупівлі», що оформлюються відповідними господарськими договорами.

Зважаючи на вищевикладені обставини, характер спору, суб`єктний склад учасників правовідносин та предмет спору, Верховний Суд дійшов висновку, що ця справа не підлягає розгляду в порядку господарського судочинства та має розглядатися в порядку адміністративного судочинства, а оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Відповідно до п. 5 ч. 1 ст. 7 Закону України "Про судовий збір" сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила, за ухвалою суду в разі закриття (припинення) провадження у справі (крім випадків, якщо провадження у справі закрито у зв`язку з відмовою позивача від позову і така відмова визнана судом), у тому числі в апеляційній та касаційній інстанціях.

Керуючись ст. ст. 231, 300, 301, 308, 313, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю "Стрийське АТП" задовольнити частково.

Рішення господарського суду Львівської області від 27.05.2020 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 28.09.2020 у справі №914/2652/19 скасувати.

Провадження у справі №914/2652/19 закрити.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                      О. О. Мамалуй

Судді                                                                      О. М. Баранець

                                                                                          В. І. Студенець