ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2021 року 
м. Київ
справа № 640/9600/20
адміністративне провадження № К/9901/23733/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року (судді: Бужак Н.П., Костюк Л.О., Кобаль М.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області, Державної міграційної служби України про визнання протиправним та скасування рішення,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних- вимог та їх обґрунтування 
ОСОБА_1 (далі-позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Державної міграційної служби України в Донецькій області (далі - відповідач -1), Державної міграційної служби України (далі - відповідач - 2), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати висновок Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області від 08 липня 2011 року за результатами службового розслідування за фактом видачі довідки № 222 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 , затверджений т.в.о. начальника ГУМВС України в Донецькій області Пожидаєвим К.М.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуваний висновок прийнятий з порушенням вимог Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 та Закону № 2235-ІІІ, оскільки станом на момент прийняття рішення про оформлення набуття позивачем громадянства за територіальним походженням, ГУ МВС України в Донецькій області перевірялись надані документи, будь-яких порушень законодавства встановлено не було. Позивач також зазначив, що при зверненні із заявою про оформлення набуття громадянства України за територіальним походженням ним до МВС України було надано всі необхідні документи, що передбачені Законом № 2235-ІІІ. 
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій 
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2020 року адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано висновок Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області від 08 липня 2011 року за результатами службового розслідування за фактом видачі довідки № 222 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 , затверджений т.в.о. начальника ГУМВС України в Донецькій області Пожидаєвим К.М.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції мотивував рішення тим, що висновок за результатами службового розслідування не містить стверджувальної інформації щодо набуття позивачем громадянства України шляхом обману, внаслідок подання ним свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого він не міг набути громадянство України, а також до такого висновку не долучено жодного документа на підтвердження обставин, які викладені в ньому.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2020 року та прийнято нову про відмову у задоволенні позову. 
Відмовляючи у задоволенні позову суд апеляційної інстанції зазначив, що прийняття висновку ГУ МВС України в Донецькій області від 08 липня 2011 року про скасування рішення ГУ МВС України в Донецькій області від 19 грудня 2007 року про встановлення належності позивачу до громадянства України є пропорційним по відношенню до того, що у позивача взагалі були відсутні підстави для отримання громадянства України, а також з урахуванням того, у який спосіб оформлялись документи та, що позивач достовірно знав, що такі документи оформляються незаконно і, що інформація, яка в них міститься, є недостовірною. Отже, у даному випадку втручання в право, набуде позивачем у незаконний спосіб, є оправданим, для встановлення не лише справедливості, але і законності.
Суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач належить до громадянства Грузії, що ОСОБА_1 з 1989 року до 1992 року навчався в ПТВ № 86 в м. Руставі, Грузія. Проте, та обставина, що позивач на території України з 1989 року по 1992 роки не міг проживати, так як навчався у м. Руставі, Грузія і фактично був неповнолітнім, позивач не повідомив, як не повідомив, що є громадянином Республіки Грузія.
Окрім того, сам факт фальшування документів працівниками державного органу для отримання позивачем паспорту громадянина України не може вважатись як належним та законним щодо встановлення належності ОСОБА_1 до громадянства Україна.
Крім того, апеляційний суд звертає увагу, що, окрім паспорта на ім`я позивача, виданого 25 грудня 2007 року Червоногвардійським РВ Макіївського СУ ГУМВС України в Донецькій області, та паспорта громадянина України для виїзду за кордон, виданого 31 січня 2008 року, позивач має ще один паспорт для виїзду за кордон, виданий Києво-Святошинським РВ ЦМУ ДМС в м. Києві та Київській області 28 січня 2019 року на ім`я громадянина ОСОБА_2 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , уроженця м. Сухумі, Грузія.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги  
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції. 
Скаргу обґрунтовує доводами, аналогічними викладеним у позовній заяві по суті спору. 
Зазначає, що відповідач протиправно скасував своє рішення про оформлення набуття громадянства України, оскільки факт підробки документів позивачем не встановлено належними органами.
Отже, спираючись не на докази та фактичні обставини справи, виходячи за доказові рамки, надаючи твердження, що не мають документарного підтвердження в матеріалах справи, апеляційний адміністративний суд при винесенні постанови помилково стверджував про факт обізнаності скаржником щодо фальшування поданих ним документів.
У межах строку на касаційне оскарження позивач подав зміни до касаційної скарги. 
З урахуванням викладених змін вказував, що позбавлення позивача громадянства є недопустимим правовим явищем, оскільки відповідно до статті 25 Конституції України та статті 2 Закону про громадянство заборонено позбавлення громадянства України.
Вказував, що в статті 15 Загальної Декларації Прав Людини встановлено, що кожна людина має право на громадянство і ніхто не може бути позбавлений громадянства. Так само, Європейська конвенція про громадянство, ратифікована Верховною Радою України 20 вересня 2006 року  містить заборону на позбавлення громадянства, виходячи з того, що громадянство є двостороннім, постійним правовим зв`язком держави і особи, який не може бути довільно розірваний державою.
Вказує, що при зверненні з заявою про оформлення набуття громадянства України позивачем до МВС України було надано всі необхідні документи, що передбачені Законом України «Про громадянство України» № 2235-111. Таким чином, якщо під час перевірки було б встановлено, що подані заявником документи не підтверджують наявність фактів, з якими Закон пов`язує належність особи до громадянства України, мало бути прийняте вмотивоване рішення про відмову в задоволенні клопотання про встановлення або оформлення належності особи до громадянства України.
Отже, на переконання скаржника, рішення про оформлення набуття громадянства України ОСОБА_1 відбулося на підставі поданих заявником документів, які перевірені посадовими особами на предмет їх відповідності та встановлення обставин, з якими Закон пов`язує набуття особою громадянства України.
Також скаржник зазначив, що у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 820/1293/16 суд зазначив, що «як правильно вказав суд першої інстанції у своєму рішенні, відповідачем не надано належних доказів у розумінні статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України на підтвердження факту подання позивачем свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, таких як вирок суду за статтею 358 Кримінального кодексу України. Оскільки факт підробки не встановлено належними органами, колегія суддів Касаційного адміністративного суду приходить до висновку, що відповідач скасував своє рішення від 17 жовтня 2006 року про оформлення набуття громадянства України за відсутності правових підстав.
Позивач вказав, що у даному випадку не існує судового рішення (вироку), який набрав би законної сили, щодо встановлення факту підробки або використання ним підроблених документів. Більш того, не існує жодного відкритого кримінального провадження щодо встановлення факту підробки або використання підроблених документів позивачем.
За таких обставин, за висновками скаржника факт підроблення документів не можна вважати доведеним, а Шостий апеляційний адміністративний суд безпідставно дійшов висновку, що процедура набуття громадянства України ОСОБА_1 відбулась в порушення вимог чинного законодавства України.
Позиція інших учасників справи 
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує на правомірність прийняття рішення судом апеляційної інстанції та відсутність підстав для його скасування. 
Рух касаційної скарги 
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 червня 2020 (судді: Загороднюк А,Г., Єресько Л.О., Соколов В.М.), відкрито касаційне провадження на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 09 лютого 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження. 
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
УГІРФО ГУ МВС України в Донецькій області прийнято рішення від 19 грудня 2007 року про оформлення набуття позивачем, уродженцем міста Руставі Республіки Грузія, громадянства України за територіальним походженням відповідно до частини 1 статті 8 Закону № 2235-ІІІ, а також оформлено довідку № 222 від 19 грудня 2007 року про належність позивача до громадянства України, на підставі якої Червоногвардійським РВ Макіївського МУ ГУ МВС України в Донецькій області 25 грудня 2007 року на ім`я позивача видано паспорт громадянина України серії НОМЕР_1 .
08 липня 2011 року ГУ МВС України в Донецькій області прийнято висновок за фактом видачі довідки № 222 щодо належності до громадянства України оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 .
Дізнавшись про наявність оскаржуваного висновку з листа ДМС України в Донецькій області від 15 квітня 2020 року №1401.2.2-5259/14.2-20, позивач звернувся до адміністративного суду з даним позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування.  
Статтею 21 Закону України «Про громадянство України» N 2235-III передбачено, що рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується, якщо особа набула громадянство України відповідно до статей 8 та 10 цього Закону шляхом обману, внаслідок подання свідомо неправдивих відомостей або фальшивих документів, приховування будь-якого суттєвого факту, за наявності якого особа не може набути громадянство України.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 24 Закону N 2235-III центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, здійснює повноваження щодо скасування в межах повноважень прийнятих рішень про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 цього Закону.
Згідно зі статтею 26 Закону N 2235-III рішення з питань громадянства можуть бути оскаржені у встановленому законом порядку до суду.
Пунктами 96, 97 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27 березня 2001 року N 215, передбачено, що провадження, подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України у випадках, передбачених статтею 21 Закону, стосовно особи, яка проживає в Україні, готується управлінням, відділом (сектором) міграційної служби в районі, районі у місті, місті обласного значення, до якого цією особою подавалися документи щодо оформлення набуття громадянства України.
Подання про скасування рішення про оформлення набуття громадянства України разом із документами, передбаченими підпунктом "б" пункту 88 цього Порядку, надсилається до головного управління (управління) міграційної служби в області.
Рішення про оформлення набуття громадянства України скасовується начальником головного управління (управління) міграційної служби в області або його заступником.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається із позовної заяви, позивач, звертаючись до суду із позовом, оскаржує висновок Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області від 08 липня 2011 року за результатами службового розслідування за фактом видачі довідки № 222 щодо належності до громадянства України, оформлення паспорту громадянина України ОСОБА_1 .
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Спір набуває ознак публічно-правового за умов здійснення органом публічної влади та/або його посадовими особами в цих відносинах владних управлінських функцій.
Для цілей і завдань адміністративного судочинства владну управлінську функцію необхідно розуміти як діяльність суб`єкта владних повноважень із виконання покладених на них Конституцією чи законами України завдань.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Водночас право на звернення до суду не є абсолютним, а здійснюється на підставах і в порядку, установлених законом. Кожний із процесуальних кодексів установлює обмеження щодо кола питань, які можуть бути вирішені в межах відповідних судових процедур, та осіб, котрі можуть ініціювати їхнє вирішення. Зазначені обмеження спрямовані на дотримання оптимального балансу між правом людини на судовий захист і принципами юридичної визначеності, ефективності й оперативності судового процесу, що не є порушенням прав на справедливий судовий розгляд та ефективний засіб юридичного захисту, гарантованих статтями 6 та 13      Конвенції про захист прав особи й основоположних свобод (далі - Конвенція).
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене в статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (mutatis mutandis пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року в справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви №17160/06 та №35548/06; пункт 53 рішення ЄСПЛ від 08 квітня 2010 року в справі «Меньшакова проти України», заява №377/02).
Отже, з метою належного звернення за судовим захистом особа на момент звернення до суду повинна обґрунтувати існування його порушеного права або законного інтересу.
Верховний Суд зазначає, що службове розслідуванням - це комплекс заходів, які здійснюються з метою уточнення причин, установлення обставин та умов, що сприяли вчиненню правопорушення, відповідальність за яке передбачена законодавством України, та ступеня вини особи (осіб), яка вчинила це правопорушення.
Висновок службового розслідування, в якому відображено узагальнений опис виявлених порушень норм законодавства, не є рішенням суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо породжує правові наслідків для суб`єктів відповідних правовідносин і має обов`язковий характер.
За своєю правовою природою висновок службового розслідування є службовим документом, який фіксує факт проведення службового розслідування і є носієм доказової інформації про обставини, що стали підставами для його призначення.
Висновки службового розслідування не породжують обов`язкових юридичних наслідків. Зафіксовані в результатах службового розслідування обставини можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень суб`єкта владних повноважень, в основу яких покладені зазначені в ньому висновки. Отже, висновок за результатами службового розслідування є лише носієм певної інформації.
Водночас обов`язковою ознакою рішення дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер.
Таким чином, правова природа оскаржуваного висновку службового розслідування унеможливлює здійснення судового розгляду вимог про визнання протиправним і скасування висновку за результатами службового розслідування, у зв`язку із чим ці позовні вимоги не можуть розглядатися в порядку адміністративного судочинства. 
За правилом пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження в справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Суд зазначає, що поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто воно стосується як спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
З огляду на те, що висновок службового розслідування не створює безпосередньо для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків спір щодо його оскарження не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, тому рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню із закриттям провадження в справі.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 10 вересня 2019 року у справі № 826/13810/16, від 12 грудня 2019 року у справі № 815/3366/16, від 29 листопада 2019 року у справі № 808/965/17.
Посилання скаржника на висновки викладені у постанові Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 820/1293/16, суд касаційної інстанції вважає недоречними, оскільки обставини щодо фактів, які встановлені постановою у справі № 820/1293/16 не є преюдиційними обставинами для вирішення цієї справи по суті заявлених позовних вимог. 
Відповідно до частин першої та другої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково й залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження в справі у відповідній частині з підстав, встановлених, відповідно, статтями 238, 240 цього Кодексу.
На підставі пункту 1 частини 1 статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Висновки щодо розподілу судових витрат
Відповідно до частини шостої статті 139 КАС України, якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
Оскільки Верховний Суд не змінює судові рішення та не ухвалює нове, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 354, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 липня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03 вересня 2020 року скасувати.
Провадження у цій справі № 640/9600/20 закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                   А.Г. Загороднюк

Судді                                                                      Л.О. Єресько  

                                                                      В.М. Соколов