ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 грудня 2020 року 
м. Київ
cправа №  916/417/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Берднік І.С. - головуючого, Міщенка І.С., Сухового В.Г.,

секретар судового засідання - Корнієнко О.В.,

за участю представників:

Офісу Генерального прокурора - Костюк О.В.,

Одеської міської ради- не з`явився, 

Одеської обласної ради -  не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 (у складі колегії суддів: Разіна Т.І. (головуючий), Іоннікова І.А., Шаптала Є.Ю.)  
та ухвалу Господарського суду міста Києва від 22.05.2019 (суддя Чинчин О.В.)  
у справі № 916/417/19
за позовом Заступника прокурора Одеської області в інтересах держави в особі Одеської міської ради
до Одеської обласної ради
про витребування земельної ділянки,

ВСТАНОВИВ:
У лютому 2019 року Заступник прокурора Одеської області (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Одеської обласної ради, у якому просив витребувати у відповідача на користь Одеської міської ради земельну ділянку з кадастровим номером 5110137300:57:005:0030 загальною площею 0,8166 га, яка розташована за адресою: м. Одеса, площа Дерев`янка Бориса, 1.
Позовні вимоги обґрунтовано обставинами незаконного вибуття спірної земельної ділянки з комунальної власності  територіальної громади м. Одеси в особі Одеської міської ради, у зв`язку із чим земельна ділянка, яка перебуває у Одеської обласної ради без відповідних правових підстав, підлягає витребуванню на користь позивача.
Ухвалою Господарського суду міста Києва від 22.05.2019, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020, позов залишено без розгляду з підстави, передбаченої пунктом 4 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК).
Не погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, у жовтні 2020 року Заступник керівника Одеської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права та наявність випадку, передбаченого абзацом 2 частини 2 статті 287 ГПК, просив скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 22.05.2019, а справу передати на розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.11.2020 відкрито касаційне провадження у справі № 916/417/19 за касаційною скаргою Заступника керівника Одеської обласної прокуратури Заступника прокурора Харківської області з підстави, передбаченої абзацом 2 частини 2 статті 287 ГПК та призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 16.12.2020.

Сторони не скористалися наданим їм процесуальним законом правом на подання відзиву на касаційну скаргу.
Одеська міська рада, Одеська обласна рада в судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином, із заявами до суду про відкладення розгляду справи з зазначенням будь-яких поважних причин неможливості явки їхніх представників у судове засідання або з клопотанням про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції відповідно до частини 4 статті 197 ГПК не зверталися. 
Ураховуючи наведене, висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі «В`ячеслав Корчагін проти Росії», те, що явка учасників справи не визнавалася судом обов`язковою, а участь у засіданні суду є правом, а не обов`язком сторони, Верховний Суд дійшов висновку про можливість розгляду касаційної скарги по суті за відсутності зазначених представників.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представника Офісу Генерального прокурора, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, Верховний Суд дійшов таких висновків.
З огляду на матеріали справи прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Одеської міської ради до Одеської обласної ради про витребування земельної ділянки з кадастровим номером 5110137300:57:005:0030 загальною площею 0,8166 га, яка розташована за адресою: м. Одеса, площа Дерев`янка Бориса, 1, та обґрунтував таке звернення незаконним вибуттям спірної земельної ділянки з  комунальної власності м. Одеси, порушенням прав і законних інтересів територіальної громади м. Одеси в особі Одеської міської ради та необхідністю їх захисту.
Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, при постановленні оскарженого судового рішення виходив із того, що неявка представника Одеської міської ради в підготовче засідання, який не повідомив про причини такої неявки, що є поважними, та не подав суду заяву про розгляд справи за його відсутності, є підставою для залишення позову без розгляду з підстави, передбаченої пунктом 4 частини 1 статті 226 ГПК.
У поданій касаційній скарзі Заступник керівника Одеської обласної прокуратури послався на порушення судами попередніх інстанцій положень статті 55 ГПК, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та зазначив, що неявка в попереднє судове засідання представника органу (позивача), який у спірних правовідносинах уповноважений здійснювати відповідні функції, не позбавляє прокурора права підтримувати позов і вимагати розгляду справи по суті. При цьому судами попередніх інстанцій не враховано, що обов`язковою передумовою для звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі уповноваженого органу є саме нездійснення або неналежне здійснення цим органом відповідних повноважень щодо захисту державних інтересів, що має місце у цій справі.
Відповідно до частин 1, 2 статті 300 ГПК,  переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. 
Верховний Суд, переглянувши у касаційному порядку оскаржені судові рішення, враховуючи встановлені ГПК межі зазначеного перегляду, виходить із такого.
Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
За змістом абзацу 1 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу (подібний висновок наведено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17).
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. 
При цьому прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (такий висновок наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).
Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Разом із тим, щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. 
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.
У частині 4 статті 53 ГПК визначено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
ЄСПЛ звертав увагу на те, що підтримка, яка надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (рішення від 15.01.2009 у справі «Менчинська проти Росії»).  
Як свідчать матеріали справи № 916/417/19, яка розглядається, на виконання положень статті 53 ГПК і статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор, обґрунтовуючи позов і підстави представництва інтересів держави в суді, у позовній заяві послався на те, що прийняття відповідачем - Одеською обласною радою рішення щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, суперечить вимогам закону, порушує інтереси держави, що полягає у позбавленні права власності територіальної громади м. Одеси на спірну земельну ділянку, а відтак позов пред`являється з метою захисту інтересів територіальної громади міста. При цьому прокурором наголошено, що Одеською міською радою як компетентним органом не вжито жодних заходів щодо захисту прав та законних інтересів держави в особі територіальної громади м. Одеси, на підтвердження чого до позовної заяви додано відповідні докази.
Суд першої інстанції, відкриваючи провадження у цій справі, установив відповідність поданої прокурором позовної заяви вимогам статей 162, 164 ГПК. Жодних недоліків цієї заяви в частині відсутності обґрунтування прокурором підстави для здійснення представництва інтересів держави суд першої інстанції не виявив і позовну заяву прокурора як з цих, так і з інших підстав без руху не залишив. 
З огляду на викладене висновок суду апеляційної інстанції про те, що при подачі позову прокурором не зазначено жодних юридично значимих причин неможливості здійснення позивачем, який є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів в судовому порядку, є помилковим. Водночас без належної правової оцінки суду залишилися обставини бездіяльності компетентного органу в питаннях захисту інтересів територіальної громади міста, на які посилався прокурор в обґрунтування підстав для представництва, та надані на їх підтвердження докази.
Статтею 55 ГПК визначено процесуальні права органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. За змістом наведеної норми, якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави (частина 4). Відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті (частина 5).
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено правовий висновок про те, що у зазначеній статті ГПК ідеться про активні дії компетентного органу, який як учасник процесу та сторона спору (позивач) не підтримує позовних вимог або подає заяву про залишення позову без розгляду чи про відмову від позову. Якщо ж позов подано прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, і такий орган не здійснює процесуальних дій як позивач, його представник не з`являється у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК (залишення позову без розгляду).
Суд першої інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, поданий в інтересах держави в особі Одеської міської ради, з підстави, передбаченої пунктом 4 частини 1 статті 226 ГПК, а саме: неявка позивача - Одеської міської ради у попереднє судове засідання та не повідомлення про причини неявки, обмежившись посиланням лише на відсутність можливості розгляду позову прокурора за відсутності представника органу місцевого самоврядування, не врахував наведені положення процесуального закону та Закону України «Про прокуратуру», якими визначено порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, не надав належної правової оцінки обставинам звернення прокурора з відповідним позовом і підставам для представництва інтересів держави в особі компетентного органу, у тому числі щодо здійснення (нездійснення) цим органом як позивачем відповідних процесуальних дій, а відтак не з`ясував наявності (відсутності) правових підстав з огляду на положення частин 4, 5 статті 55 ГПК для розгляду справи по суті.
На зазначені порушення норм процесуального права судом першої інстанції не звернув уваги і суд апеляційної інстанції, який залишив ухвалу суду першої інстанції без змін. При цьому суд апеляційної інстанції, зупинивши апеляційне провадження у справі № 916/417/19 до закінчення перегляду у касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду судових рішень у справі № 912/2385/18, в подальшому не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, та не здійснив їх практичне застосування при апеляційному перегляді ухвали суду першої інстанції.
Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 308 ГПК суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина 6 статті 310 ГПК).
З урахуванням наведеного, касаційна скарга підлягає задоволенню, а постановлені у справі судові рішення - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для розгляду.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 22.05.2019 у справі № 916/417/19 скасувати.

3. Справу № 916/417/19 направити до суду першої інстанції для розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий  суддя          І.С. Берднік

Судді:          І.С. Міщенко

                                                                                                                     В.Г. Суховий