ПОСТАНОВА
Іменем України

21 січня 2021 року 
м.Київ
справа №120/1615/20-а
провадження №К/9901/31221/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2020 (головуючий суддя Смілянець Е.С., судді Сапальова Т.В., Капустинський М.М.)
у справі № 120/1615/20-а 
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області 
про визнання протиправним та скасування наказу, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 28.10.2019 № 2-19600/15-19-СГ, яким відмовлено позивачеві у наданні дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га, що розташована на території Бирлівської сільської ради Бершадського району Вінницької області (за межами населеного пункту);
- зобов`язати відповідача надати дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
2.          Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 05.06.2020 у справі №120/1615/20-а позов задоволено.
3.          Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2020 у справі №120/1615/20-а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05.06.2020 скасовано, у задоволенні позову відмовлено.
4.           ОСОБА_1 з постановою суду апеляційної інстанції не погодилася, тому звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2020 і залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05.06.2020 у справі №120/1615/20-а.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 08.09.2019 ОСОБА_2 звернувся в інтересах ОСОБА_1 та інших громадян до Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області із клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок (розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки) (кадастровий номер ділянки 0520480600:01:002:0640) для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що знаходиться на території Бирлівської сільської ради Бершадського району Вінницької області (за межами населеного пункту).
6.          До вказаного клопотання додано графічний матеріал із позначенням бажаного місця розташування земельної ділянки, копію паспортного документа та реєстраційного номеру облікової картки платника податків заявника, інформацію з Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, копію свідоцтва про право на зайняття адвокатською діяльністю та ордер.
7.          Відповідно до інформації відділу у Бершадському районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області земельна ділянка з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 передана у власність громадянам для ведення індивідуального садівництва.
8.          Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області наказом від 28.10.2020 №2-19600/15-19-СГ відмовило ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою у зв`язку із тим, що відповідно до ст.ст. 116, 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, надає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
9.          Вважаючи, що відповідач безпідставно відмовив у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, представник позивача звернувся до суду з адміністративним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10.          Задовольняючи позов, суд першої інстанцій керувався тим, що у наказі від 28.10.2019 №2-19600/15-19-СГ відповідачем наведено суперечливі аргументи, що слугували підставою для відмови у наданні позивачці відповідного дозволу. Так, у згаданому наказі відповідач, відмовляючи у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, вказав на те, що ст.ст.116 та 118 ЗК України врегульовано порядок передачі земельних ділянок у власність на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність; водночас, при цьому, орган Держгеокадастру керувався приписами ч. 7 ст. 118 ЗК України, якими врегульовано підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, що свідчить про неузгодженість зроблених висновків із наведеними у наказі аргументами.
11.          Суд першої інстанції відхилив посилання відповідача, викладені у відзиві на позов, стосовно того, що земельна ділянка з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640, за рахунок якої позивач бажає отримати дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою, сформована із цільовим призначенням «землі запасу» (16.00), і зміна цільового призначення такої ділянки здійснюється за проектом землеустрою щодо відведення, мотивуючи це тим, що у наказі, який оскаржується, відсутні посилання на аргументи, зазначені у відзиві, тому такі не можуть братися до уваги.
12.          Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками окружного адміністративного суду і зробив висновок про те, що позивач не є належним суб`єктом звернення із відповідним клопотанням, у матеріалах справи відсутнє погодження власника чи землекористувача земельної ділянки з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640, яке необхідне за вимогами ст. 56 Закону України «Про землеустрій».
13.          Також апеляційним адміністративним судом зазначено, що згідно з інформацією з Публічної кадастрової карти України (https://map.land.gov.ua/) відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 не знайдено.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14.          Заявниця на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суд апеляційної інстанції під час ухвалення оскарженого судового рішення не взяв до уваги правові висновки, які викладені, зокрема, але не тільки, у постановах Верховного Суду від 25.11.2019 у справі № 823/1178/17 та від 04.05.2020 у справі № 802/1539/17-а. 
15.           ОСОБА_1 посилається на те, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази, а саме:
- у відповідь на адвокатські запити від 11.09.2019, 30.09.2019, Відділ у Бершадському районі Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області, листами від 23.09.2019, та 10.10.2019 повідомив, що вищевказана земельна ділянка перебуває в користуванні громадян під індивідуальне садівництво, на підставі рішень органу місцевого самоврядування, та видано правовстановлюючі документи. Однак правовстановлюючі документи на земельну ділянку встановлені законом на час виникнення такого права в особи, якщо дійсно таке має місце, і відповідач вказує достовірну інформацію, однак на запити така інформація відповідачем надана не була. Державних актів на право постійного користування або власності не виготовлено, відповідних копій Державних актів відповідачем не надано на запит, окрім того і не надано доказів реєстрації таких Державних актів в книзі реєстрації Державних актів, та реєстрації будь-яких речових прав на земельні ділянки.
- у відповідності до Витягу з ДЗК про земельну ділянку від 07.02.2020 №ВН-0518569932020 земельна ділянка відноситься до земель запасу, площа: 24,8126 га, інформація про реєстрацію речового права відсутня (код цільового призначення - 16.00 (землі запасу));
- кадастровий номер земельної ділянки:0520480600:01:002:0640 з часом було віднесено до архівного шару, що підтверджується копією листа від 27.08.2020 №0-2-0.6-7080/2-20 та копіями Поземельних книг, які додаються до касаційної скарги.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
16.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
17.          В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
18.          Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (за текстом - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
19.          Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що представник позивача звертався до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок (розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки) (кадастровий номер ділянки 0520480600:01:002:0640) для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га.
20.          Відповідно до ч.ч. 1-5 ст. 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється: у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок; шляхом визначення меж земельних ділянок державної чи комунальної власності за проектами землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, проектами землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, проектами землеустрою щодо приватизації земель державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; шляхом інвентаризації земель державної чи комунальної власності у випадках, передбачених законом; за проектами землеустрою щодо організації території земельних часток (паїв).
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
21.          У ч. 6 ст. 79-1 ЗК України визначено, що формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
22.          Відповідно до ст. 1 Закону України "Про землеустрій" проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом; технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування.
23.          За приписами ст. 25 цього ж Закону документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. Видами документації із землеустрою є, зокрема: й) технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
24.          Верховний Суд, проаналізувавши вказані норми, вважає, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок є різними за своєю суттю документами із землеустрою, не є тотожними за процедурою виконання цієї документації.
25.           Тобто, згідно з ЗК України способами формування земельної ділянки, є, у порядку відведення земельної ділянки із земель державної, комунальної власності (за відсутності на цій частині земної поверхні сформованих та зареєстрованих земельних ділянок), шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки. 
На одній частині земної поверхні неможливим є існування двох одночасно зареєстрованих земельних ділянок, координати яких перетинаються, адже ч. 2 ст. 79 ЗК України встановлює, що право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий шар.
26.          Отже, надання дозволу на розробку проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. Натомість, коли йдеться про формування земельної ділянки з частини вже сформованого земельного масиву, що має кадастровий номер, її відведення відбувається на підставі технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
27.          Аналогічна правова позиція викладену у постанові Верховного Суду від 04.05.2020 у справі № 802/1539/17-а.
28.          У цій справі суд першої інстанції встановив, що земельна ділянка, з якої позивач просив дозвіл на розробку технічної документації на виділення 2 га, мала кадастровий номер 0520480600:01:002:0640, тобто була вже сформована.
29.          Так, у матеріалах справи є кадастровий план земельної ділянки з вказаним кадастровим номером, Інформація Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку, отримана адвокатом позивача на запит, в якій вказано відомості щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640.
30.           Крім того, позивачем до касаційної скарги надано копії поземельної книги на вказану земельну ділянку, які не були предметом розгляду у судах попередніх інстанцій, але які, на думку позивача підтверджують факт того, що земельна ділянка з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 була сформована станом на дату звернення адвоката позивача з клопотанням про надання дозволу на розроблення технічної документації.
31.          Натомість, суд апеляційної інстанції помилково взяв до уваги тільки те, що станом на дату прийняття постанови апеляційної інстанції на офіційному сайті https://map.land.gov.ua/ були відсутні відомості про земельну ділянку з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640, оскільки відсутність такої інформації у Публічній кадастровій карті не спростовувала відомостей, які були в матеріалах справи та не доводила відсутності відповідних відомостей на момент звернення позивача з клопотанням до відповідача. І у випадку сумніву у суду апеляційної інстанції у тому, що кадастровий номер 0520480600:01:002:0640 належав сформованій земельній ділянці, суд міг витребувати необхідні документи у сторін та пересвідчитися щодо обставин, встановлених судом першої інстанції.
32.          З урахуванням того, що судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено те, що земельна ділянка з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 існувала на момент звернення позивача з клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельних ділянок (розроблення технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки) (кадастровий номер ділянки 0520480600:01:002:0640) для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що знаходиться на території Бирлівської сільської ради Бершадського району Вінницької області (за межами населеного пункту), відповідач протиправно відмовляв у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, керуючись ст. 116, 118 ЗК України. У цій ситуації відповідач мав керуватися положеннями ст. 79-1 ЗК України та Закону України «Про землеустрій».
33.          Отже, суд першої інстанції правомірно визнав протиправною відмову відповідача, викладену у наказі від 28.10.2019 № 2-19600/15-19-СГ.
34.          Посилання суду апеляційної інстанції на ст. 56 Закону України «Про землеустрій» та на необхідність погодження власника чи землекористувача земельної ділянки з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 є помилковими, оскільки ст. 56 вказаного Закону буде застосовуватися при розробленні технічної документації, а не на стадії отримання дозволу на розробку.
35.          Водночас, колегія суддів не погоджується з висновками суду першої інстанції щодо обраного способу захисту порушеного права, з огляду на таке.
36.          Зобов`язання позивача прийняти конкретне рішення, як і будь-які інші способи захисту застосовується лише за наявності необхідних підстав, з урахуванням фактичних обставин справи.
37.          Дійсно, у випадку невиконання обов`язку відповідачем, за наявності визначених законом умов, у суду виникають підстави для ефективного захисту порушеного права позивача шляхом, зокрема, зобов`язання відповідача вчинити певні дії, спрямовані на відновлення порушеного права, або шляхом зобов`язання ухвалити рішення.
38.          Однак, як і будь-який інший спосіб захисту, зобов`язання відповідача ухвалити рішення може бути застосовано судом за наявності необхідних та достатніх для цього підстав.
39.          Адміністративний суд, з урахуванням фактичних обставин, зобов`язаний здійснити ефективне поновлення порушених прав, а не лише констатувати факт наявності неправомірних дій. Для цього адміністративний суд наділений відповідними повноваженнями, зокрема, ч. 4 ст. 245 КАС України визначено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
40.          З урахуванням того, що відповідач не розглянув відповідно до вимог чинного законодавства клопотання позивача про надання дозволу на розроблення технічної документації з поділу земельної ділянки і відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, чого не просив позивач, тому належним способом захисту порушеного права у цій справі буде зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області розглянути у встановленому порядку клопотання позивача від 08.09.2019.
41.          За правилом ч.ч. 1, 2 ст. 351 КАС України Суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
42.          Таким чином, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню в частині зобов`язання відповідача надати дозвіл позивачу з ухваленням у цій частині нового рішення про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Бирлівської сільської ради Бершадського району Вінницької області.
Керуючись ст.ст. 3, 245, 341, 345, 349, 350, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 - задовольнити частково. 
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 19.10.2020 у справі №120/1615/20-а - скасувати повністю.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05.06.2020 у справі №120/1615/20-а - скасувати в частині задоволення позовних вимог про зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області надати дозвіл ОСОБА_1 на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Бирлівської сільської ради Бершадського району Вінницької області.
У цій частині ухвалити нове рішення.
Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області повторно розглянути клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельної ділянки з кадастровим номером 0520480600:01:002:0640 для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,0 га, що розташована на території Бирлівської сільської ради Бершадського району Вінницької області.
В іншій частині рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 05.06.2020 у справі №120/1615/20-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                    Н.В. Коваленко